中央动议提高赤字率 3%猜想或成真

　　面临财政收入增速下滑和“稳增长”政策加码的两重压力，中国政府会考虑提高对赤字率的容忍程度吗？答案是肯定的。

　　2015年12月21日，定调2016年中国宏观经济政策走向的中央经济工作会议提出，积极的财政政策要加大力度，实行减税政策，阶段性提高财政赤字率。

　　会议明确，积极的财政政策要加大力度，实行减税政策，阶段性提高财政赤字率，在适当增加必要的财政支出和政府投资的同时，主要用于弥补降税带来的财政减收，保障政府应该承担的支出责任。此外，还要降低企业税费负担，进一步正税清费，清理各种不合理收费，营造公平的税负环境。

　　这次会议召开的背景是：2014年中国财政收入增速20多年来首次跌破两位数。其中，受投资和工业生产增速低迷、减税降费力度加大等因素影响，2015年中国财政收入增长进一步放缓，收支矛盾日益突出。据财政部数据，2015年前11个月全国一般公共预算支出同比同口径增长17.4%，超过同期收入增速的3倍。

　　在此情况下，官方透露出要进一步提高赤字率的信号。而现在，是到了最终确认的时候。

　　一

　　对于赤字率，财政部此前已经试图给出一种可能性。2015年11月6日，财政部副部长朱光耀罕见地在公开场合对赤字率红线提出质疑，尽管这种质疑在外界看来相当隐晦。

　　朱光耀在当天的财新峰会上表示，2015年全球面临2009年以来最为严峻复杂的经济形势，国际货币基金组织（IMF）已四次下调了世界经济增长率预期，最新预判是3.1%，这一增速系2009年全球金融危机达到最高峰以来最低。“除了要反思原因，制定针对需求方和供给方的综合政策，坚持稳增长和促改革的辩证统一外，还应重新研究一些传统经济学理念。”朱光耀说，比如3%的赤字率，60%的负债率标准是不是绝对科学，值得探讨，两者的僵化不利于经济增长和改革。

　　3%赤字率红线和60%的负债率红线来源于1991年签订的《欧洲联盟条约》，并成为其他欧盟国家加入欧元区必须达到的重要标准。不过，在中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇看来，当初确立3%的赤字率红线，本身就是欧盟各国争论妥协的一个结果，而对中国来说，有个3%的约束，其实主要是为了对地方政府举债行为起到约束和规范的作用。

　　但现在，中国积极财政政策的腾挪正在慢慢逼近这根线。今年3月，由财政部起草的预算报告将赤字率从2014年的2.1%，提高到了2015年的2.3%。财政部部长楼继伟当时还提出，由于口径变化，实际上多出了2000多亿可安排支出，如果按当年的收支差额计算，赤字率差不多是2.7%。

　　而在一位不愿具名的财政系统人士看来，如果算上今年财政部分三批下发的共计3.2万亿地方政府债务置换额度，赤字率实际上已经突破3%，“大部分地方债务是借新还旧，使用债务置换相当于财政支出多了3.2万亿的额度，从另一个口径来说，这等于扩大了赤字”。

　　对此，财政部似乎早已做好了准备。一位财政部高层在两年前的财政工作会议中就曾提出，2014年~2017年，在财政收入降速和支出刚性增长的情况下，预计全国财政收支缺口还将继续扩大，赤字率可能突破3%。

　　这是过去六年不常见的现象。数据显示，2008年至2014年，中国财政赤字率分别为 0.6%、2.8%、2.5%、1.8%、1.5%、2.2%和2.1%，其中2009年时达到最高，但一直保持在3%以内。而赤字规模则从2008年的1800亿元，一路增加到2009年的9500亿元和2010年的1万亿元，此后略有下降，2011年和2012年分别为8500亿元和8000亿元，2013年猛增至1.2万亿元，2014年达到1.35万亿。

　　今年情况可能比想象的更为严峻。财政部财政科学研究所研究员王泽彩告诉经济观察网，受经济下行压力持续加大影响，2015年是中国分税制实施20多年来“财政收入进度最慢的一年”，这导致一些省市财政支出预算执行日趋困难，完成预算任务压力进一步加大，因此，研究调整财政策，适当调高赤字率确有必要。“按照去年GDP规模测算，赤字率每提高0.1个百分点即可增加650亿支出，若在去年基础上提高到3%，一共可增加4500多亿，预期风险总体处在可控范围内。”王泽彩说。

　　照此计算，剔除楼继伟所说的2000多亿支出，赤字率提高后，可供财政支出的额度大致在2500亿左右。

　　二

　　不过，这对于地方政府来说，仍然是远水难解近渴。

　　10月8日，审计署发布的公告称，原计划2013年开工并于今年完工的安徽省蚌埠至五河高速公路项目，截至2015年7月底，因建设单位蚌埠市交通投资集团一直未按承诺筹措到项目资本金，项目尚未开工。

　　这个项目全长62.1公里，总投资53.66亿元，2011年9月，蚌埠市交通投资集团向安徽省发展改革委承诺，通过企业自有资金、股权置换资金、争取交通运输部的补助资金等方式落实项目资金。2011年10月，安徽省发展改革委批复了可行性研究报告。

　　但直到四年后，这个项目才找到愿意出钱的合资伙伴。11月初，蚌埠市交通投资集团总经理助理姚广洲对经济观察网说，今年7月份蚌埠市交通投资集团开始寻找有实力的大型国有企业合作，希望能够合资组建项目公司，共同投资建设管理蚌埠至五河高速公路项目，原本要求招商企业有能力占90%以上投资比例，合作伙伴是中建国际，股份占70%，我们占30%。“这个项目预计的经济效益还是不错的，给别人主要是资金问题。”姚广洲说，蚌埠市交通投资集团是市交通局下面一个投资集团，因为还有其他的项目要做，没有那么多资金来做这个项目，现在项目已经启动了，但具体何时开工还不是很清楚。

　　这只是近期地方政府“稳增长”投资举动受挫的一个缩影。“地方政府以自有财力支撑去投资基础设施等项目，在现在的情况下看是不可能的。”一位财税人士告诉经济观察网，基础设施投资后继乏力，在地方政府普遍看来，其中最大的困难是资金难落实。

　　审计署的公告还显示，包括中国铁路总公司的地方铁路项目、部分水利工程和公路建设项目，以及煤层气开发、电网工程和电信运营商的数据中心等重点项目投资推进缓慢。其中，中国铁路总公司近3成铁路项目投资计划完成率低于50%，其中20个项目低于10%。

　　比如，原计划于2014年5月完工的大理至瑞丽铁路大理至保山段由于建设资金未及时拨付到施工单位，施工进展缓慢，完工时间推迟到2019年底。

　　大理至瑞丽铁路正线全长330公里，项目总投资257.3亿元，其中工程投资254亿元，机车车辆购置费3.3亿元。中央预算内投资和车购税按总投资的20%安排，即51.46亿元，按年度计划下达中国铁路总公司，作为国家资本投入铁路发展基金；云南省政府负责筹措总投资的15%，即38.595亿元；利用银行贷款2.2亿元；其余由中国铁路总公司通过铁路发展基金募集社会资金等方式解决。这意味着中国铁路总公司需要为此筹集165.045亿元。

　　中国工程院院士王梦恕对经济观察网表示，完工推迟最主要的原因是资金不到位，“云南本来就没钱，这个项目的钱还是应该国家出，如果只出20%，剩下的让中铁总来做肯定是不干的，现在利率也很高，中铁总的钱都不够还利息的，而铁路发展基金形同虚设，根本筹不到钱。一般一条铁路一公里造价需要1.2亿左右，但这个项目连1亿都掏不出来。”

　　地方政府的投资能力取决于融资能力。但除了财政收入来源之外，按照新《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发43号文），地方政府现在只能通过发行政府债券的形式融资。

　　根据审计和财政部门公布的数据，2010年12月末至2013年6月末，一类债务年化增速为21.3%，或有债务年化增速为25.0%；2013年6月末至2014年12月末，一类债务年化增速为26.0%，或有债务年化增速为14.7%。但是，全国人大常委会批准的2015年地方政府性债务限额仅16万亿元，仅比2014年末余额多6000亿元，增速仅3.9%。对在建项目后续贷款中需要纳入地方政府债务的，地方政府要在16万亿元额度内调整结构解决。

　　这意味着2015年地方政府性债务名义增量和增速较前几年出现直接下降，政府直接投资能力也将相应下降。

　　三

　　为了确保稳增长，积极财政政策实际上一直在发力。

　　财政部公布的2015年三季度数据显示，财政收入和支出增速都高于外界预期。其中，9月份财政收入同口径同比增长7.1%，比8月高出3.6个百分点；而财政支出同口径同比增25%，创今年4月份支出加码以来新高。而在各项支出中，与基础设施建设相关的财政支出增速继续抬升。

　　与此同时，财政收入尽管小幅回暖，却依然面临压力。9月份财政收入同口径增7.1%，较上月提高3.6个百分点，增速超出预期，但这与非税收入的迅速攀升有密切关系。9月非税收 入2593亿元，同比增长33.3%，其中中央非税收入增长88.2%，较上月大幅提高38.8个百分点，主要是有关机构集中上缴收入增加。而在今年上半年，全国一般公共预算收入同口径仅增长4.7%，创近些年新低，5个省份收入现负增长。

　　两相挤压，积极的财政政策实际上引发了财政收支差额的进一步扩张。经济观察网了解到，今年9月财政收支差额较去年同比扩大2834.5亿元至6907亿元。9月财政存款减少3092亿元，较去年同期减少45亿元。

　　而在地方政府看来，对债务的严格管控实际上起到了“对冲”积极财政政策的反作用。“43号文剥离了平台公司的政府融资功能，银行对平台公司放贷趋于谨慎，原则上银监会名单内的平台贷款只减不增，名单外的平台贷款也要求有足够的抵押和现金流保障。因此，以平台公司为代表的'第二财政'融资能力严重下滑。”

　　中部省份一位市级财政局官员称，该市地方政府债务余额达到300亿元，今年须偿还72亿元，但是经历过两轮地方债务置换，实际才置换出去6亿，其余的资金现在还没有找到渠道。“政府融资平台自身造血功能不强，特别是在43号文出台后，后期融资及还款压力较大。鉴于地方政府债券置换平台贷款存在较大缺口，个别城市融资平台贷款潜在风险不容忽视。”上述市级财政局官员告诉经济观察报。

　　财政收入和“第二财政”不可避免受到经济下滑和严控债务的抑制。为此，国家发改委开始通过国家开发银行和农业发展银行，向邮政储蓄银行定向发行长期专项建设债券，建立专项基金，用于基础设施建设。其中，第一批专项建设债券的总规模为3000亿，未来总规模或达万亿。中央财政按照专项建设债券的90%给予贴息。“这还是不能弥补平台融资能力下降带来的投资缺口。”地方财政系统人士表示，专项建设债券各省平均规模不足100亿元，且项目分散，“撒胡椒面”式分配难以发挥集中资金建设重点项目的引领作用。

　　经济观察网了解到，中部某省的第一批专项建设债券基金分配额度为52.841亿元，分散在11个专项50个项目中，涉及计划总投资5439.4亿元。因此，在地方政府看来，即便按资本金与总投资1:5的撬动比例计算，专项建设债券基金也仅能撬动264亿投资，与计划总投资差距较大。

　　四

　　在权威财税人士看来，现在现行模式下，稳增长与防风险存在两难选择。

　　该人士认为，主要原因是消费和外需不旺，稳增长主要靠稳投资；制造业和房地产投资前景不佳，稳投资主要靠基础设施投资；社会资本投资基础设施动力不足，基础设施投资主要靠政府；政府托底投资与债务约束又存在矛盾，规范地方政府性债务带来财政紧缩，进一步加剧经济下行压力。如果经济增速持续下行，又会带来大规模就业问题和财政金融风险的无序扩散。“而地方政府性债务限额管理对增强地方政府债务的可持续性、防范财政风险有重要意义，但存在基础数据不扎实、透明度不高、限额增量过低等问题。”上述财税人士认为。

　　这种说法得到了基层财政系统人士的认同。一位地方财政局人士告诉经济观察网，其实债务数据在财政系统内部也进行过统计，应该予以认可。而且审计的时候，许多地方政府担心责任问题，肯定有不扎实的问题，许多该纳入政府债务的都没有纳入，“事实上地方债务的严重性是被夸大的”。

　　上述财税人士建议，应该实事求是地摸清地方政府性债务底数，加大力度开正门、循序渐进堵偏门，扩大债务置换规模和新增赤字规模，用透明的市政债代替纷繁复杂的各类平台债务，使隐性债务显性化，防止债务限额异化为“名义限额”。

　　该人士认为，地方债务要加大力度“开正门”，循序渐进“堵偏门”，由此，才能将积极财政政策落到实处。“现在的问题是，已经全面铺开的地方债券额度太低，不能覆盖43号文之前的地方政府的投资差额。幸亏有3.2万亿的地方政府债务置换，2015年若是没有那三批置换，许多基层政府偿还债务都会成为问题。”

　　王泽彩则建议，应该创新积极财政政策的安排。“首先，要总结评估今年积极财政政策在清费正税、设立产业引导基金、小微企业引导基金，以及大力推行政府购买服务、政府与社会资本合作等政策绩效基础上，下大力气在供给端发力。”

　　具体来说，他建议2016年财政赤字按不低于GDP的3%安排，继续推行债务置换，用透明的市政债代替纷繁复杂的各类平台债务，使赤字约束真正成为硬约束。同时，采用出租、出售、股权转让、资产证券化等方式，盘活变现地方政府性资产，提高偿债能力。