巴塞尔流动性框架的最新修订及对我国的启示

巴塞尔流动性框架的最新修订及对我国的启示

田 娟、王鹏飞，中国人民银行营业管理部、中华人民共和国商务部

　　按：今天开始推出研究系列专题——“后危机时代促进金融稳定的国际实践”。本专题一方面从宏观层面探讨金融稳定理事会在促进全球金融监管体系改革方面的经验和发展方向，以及巴塞尔流动性框架修订稿对国际金融监管的影响；另一方面从微观层面以2007年英国北岩银行挤兑事件为例，探讨英格兰银行维护金融稳定的实践启示。希望这些实践经验能为完善我国金融稳定框架提供借鉴。

　　一、引言

　　2010年12月，巴塞尔委员会公布了《第三版巴塞尔协议：流动性风险计量、标准和监测的国际框架》（以下简称“讨论稿”）。经过两年的讨论和修订，巴塞尔委员会于2013年1月公布了《第三版巴塞尔协议：流动性覆盖比率及流动性风险监测工具》（以下简称“修订稿”），是流动性监管框架修订的最新阶段性成果。与讨论稿相比，本次修订稿仅公布了流动性覆盖比率（LCR）及5个流动性监测工具，暂时未公布净稳定资金比例（NSFR）的正式监管规定，并将流动性规则的过渡期调整为2015年至2019年，LCR标准以每年提高10%的速度，从60%提高至100%。整体上看，此次巴塞尔流动性监管规则的修订稿突出反映了巴塞尔委员会成员国的主要关切问题，体现了放松流动性监管要求以降低对实体经济的负面扰动的指导思想，是对主要经济体经济增长形势不明朗的一种妥协和现实选择。修订稿在原框架下添加了危机时期的流动性监管应对方案，并改进了二级资产上限的计算方法，进一步丰富和完善了流动性监管框架。本文将对此次修订稿进行重要修订的几个问题进行探讨，并试图探索修订稿新框架下我国流动性管理存在的问题及完善我国流动性管理框架的启示。

　　二、修订稿的重要变动

　　修订稿公布了流动性覆盖比率和5个监测工具的基本流动性管理框架。流动性覆盖比率（LCR）用公式表示为“高质量流动性资产储备（HQLA）/未来30日现金净流出量”，主要是确保银行在严重流动性压力情景下，能够保持充足的、无变现障碍的优质流动性资产，以满足未来30日的流动性需求，这体现了监管的前瞻性和动态性。其中，分子上的高质量流动性资产由一级资产和二级资产构成。一级资产可以无限制地纳入高质量流动性资产，二级资产则必须接受价值扣减后再纳入高质量流动资产，且不能超过HQLA总规模的40%。分母方的净现金流出可用公式表示为：未来30日内的净现金流出 = 现金流出量 - min{现金流入量，现金流出量的75%}。其中，现金流出量等于各类负债科目和表外承诺的余额与其流失率或提取率的乘积。现金流入总量是各类契约性应收款项的余额与其在压力情景下现金流入率的乘积。此外，修订稿还发布了5项流动性监测工具，分别为合同期限错配、融资集中度、可用的无变现障碍资产、以重要货币计价的流动性覆盖率以及与市场有关的监测工具。由于监测工具仅供监管者参考使用，并不作为监管指标，在此不再赘述。

　　相较于讨论稿，修订稿有以下几项重要变动：

　　（一）扩展高质量流动性资产的范围

　　讨论稿指出，符合优质流动性资产特征及操作性要求的高质量流动性资产分为两类，即一级资产和二级资产。其中，一级资产包括现金、压力情景下能够提取的央行准备金、第二版巴塞尔协议标准法下风险权重为0的主权实体、中央银行等发行的可交易证券、风险权重不为0的主权实体或中央银行以本外币发行的主权证券或中央银行债务型证券。二级资产包括由风险权重为20%的主权实体、央行、非中央政府公共部门实体、多边开发银行发行或担保并可在市场上交易的证券；评级至少为AA-级的，不是由金融机构或其任何附属机构发行的公司债券和担保债券。

　　然而，由于部分国家高质量流动性资产匮乏，可能导致其银行无法满足流动性覆盖比率监管标准，因此客观上确实存在着扩大高质量流动性资产范围的需要。此外，由于规则制定者中发达国家居多，为适应其二级资产规模大且种类丰富的现实，修订稿将二级资产的标准放宽，允许各国当局自由裁定是否在接受更为严格的价值扣减后纳入更多的二级资产。修订稿中，原来的二级资产被定义为二级A资产，各国监管当局可以自行决定是否纳入新的二级B资产，其中，二级B资产包括住房抵押支持证券（Residential MortgageBacked Securities，RMBS），接受25%的价值扣减；非金融企业发行的长期信用评级为BBB-到A+的企业债券（包括商业票据），接受50%的价值扣减；在主板市场上市的由非金融机构及附属机构发行的普通股股权，接受50%的价值扣减。

　　（二）进一步完善二级资产上限的计算方法

　　为防止商业银行过度持有二级资产来满足高质量流动性资产要求，从而产生资产集中和流动性资产质量下降的现象，讨论稿规定：“经调整的二级资产不得超过经调整一级资产的2/3”。而所谓的经调整的一级资产是指“所有短期担保资金、担保借贷和抵押品互换交易将任何可能的一级资产都交换成非一级资产后，剩余未受影响的一级资产的数量。”而上述条款提到的将“任何可能的一级资产都交换成非一级资产”的交易即被称为平仓（unwind）。平仓机制设置的意义在于能够将符合要求的短期回购和逆回购交易对观察期第1天的一级资产初始值进行调整，以真实反映整个时间窗口（30天）内的高质量流动性资产均为真实且能够动用的流动性资产。然而，平仓机制在实际应用方面存在以下几个问题：一是讨论稿规定平仓机制可以应用于任何证券融资交易，同时又将很多满足或不满足操作性标准的一级资产和二级资产从高质量流动性资产中扣除，这可能导致银行通过回购及逆回购交易来操纵高质量流动性资产数量，从而高估或低估高质量流动性资产。二是由于考虑了平仓机制，所有与非流动性资产相关的现金流都在分母上进行了调整，但与这些非流动性资产相关的短期回购交易事实上已经在分母上接受了100%的流出率，因此存在着重复计算的问题，不符合讨论稿第53段确立的“银行不能对各科目进行重复计算”的原则，即如果某项资产已被纳入优质流动性资产储备（分子）中，则在计算现金流入量（分母）时就不能再考虑该资产。

　　为解决讨论稿存在的几个问题，修订稿采用在附录中列举案例的形式对平仓机制的应用进行了详细说明。与讨论稿相比，修订稿附录做出以下调整：一是“任何非一级资产置换为一级资产”的表述修改为“将任何高质量流动性资产置换为一级资产”，这意味着任何不属于高质量流动性资产的金融资产交易都无法再使用平仓机制，以确保能够准确反映高质量流动性资产的真实数量。二是明确涉及那些虽然是合格的高质量流动性资产，但是不满足操作性要求的高质量流动性资产的融资交易也无法应用平仓机制，以确保银行不会面临“双重惩罚”，即一方面由于不满足操作性要求而从高质量流动性资产池中扣除，另一方面分子上还要接受100%的现金流出率。三是由于在高质量流动性资产中添加了二级B资产，相应地将高质量流动性资产的计算公式进行了调整。

　　（三）放宽部分项目现金流出率要求

　　流动性覆盖比率的分母上为净现金流出，现金流出率的高低将直接影响分母的大小。从此次修订情况来看，巴塞尔委员会放松（下调）现金流出率的意图非常突出，这一方面反映出金融危机后发达国家金融机构流动性紧张的现实，另一方面也反映出业界对于银行流动性要求过严，对实体经济带来冲击的担心。综合来看，此次修订稿对于现金流出率的调整主要有以下两个突出特点。

　　1. 降低“稳定存款”流失率突出了存款保险制度的重要作用。第一，修订稿继续下调稳定存款流失率。讨论稿规定零售存款中的稳定存款流失率为5%，所谓的稳定存款是指被有效存款保险计划完全覆盖的存款，或者由公开保证提供同等保护的存款。而在修订稿中，则不仅对“有效存款保险计划”做了详细说明，还规定符合“有效存款保险计划”标准的国家稳定存款可以采用3%的流失率。该条款的修订对于拥有多年完善的存款保险制度的发达国家而言是极为有利的，也反映出发达国家对放松流动性监管的强烈诉求。此外，巴塞尔委员会认为，如果银行从单个小企业客户吸收的全部资金（并表基础，包括存款及向小企业出售的债券）少于100万欧元，则可以认为该小企业具有与零售存款账户类似的流动性风险特征。因此讨论稿与修订稿均令小企业无担保批发融资与零售存款的处理方式一致，即同样区分“稳定”和“欠稳定”存款，并可根据是否有存款保险覆盖而选择更低的现金流出率。

　　第二，降低有存款保险制度覆盖的非金融企业等部门无担保批发融资的流失率。讨论稿规定来自非金融企业、中央银行、主权实体、公共实体部门的无担保批发融资统一设定为75%。考虑到75%的现金流出率过高，可能导致银行从非金融企业等部门获取融资来源的积极性下降，并进而可能减少对非金融企业提供的融资规模，影响实体经济活力，修订稿将此类机构无担保批发融资的现金流失率从75%下调至40%。此外，还特别规定此类存款中受有效存款保险制度覆盖的那部分存款的流失率可进一步降低至20%，更加凸显了存款保险制度对于商业银行流动性管理的重要性。

　　2. 放松已承诺信用和流动性便利流失率以降低对实体经济的负面扰动。所谓已承诺信用便利是指为公司客户提供的已承诺、当前未提取的日常运营资金便利；流动性便利是指向客户提供的在无法通过金融市场获得资金满足日常业务需求情况下进行债务再融资的备用便利。讨论稿根据不同的交易对手设定了信用便利和流动性便利的流出率，交易对手主要分为三类：第一类是零售客户及小企业客户；第二类是非金融公司、主权实体和中央银行、公共部门实体及多边开发银行；第三类是其他法人客户。修订稿虽然延续了上述思路，但更加细化了上述交易对手的分类，并根据不同交易对手的融资行为对交易对手进行了更为详细的划分，主要分为以下5类：（1）零售客户及小企业客户；（2）非金融企业、主权和中央银行、公共实体部门和多边发展银行；（3）同样接受审慎监管的银行；（4）包括证券公司、保险公司、受托人①、受益人②的其他金融机构；（5）其他法律实体，包括公共实体部门、管道、特殊目的实体和其他不包含在上述类别中的实体。

　　对于零售客户和中小企业客户的信用便利和流动性便利，修订稿的流失率与讨论稿保持一致，仍为5%；对于非金融企业、主权和中央银行、公共实体部门和多边发展银行，其信用便利的流失率为10%，流动性便利流失率为30%；对于同样接受审慎监管的银行，其信用便利与流动性便利的流失率均为40%；对于包括证券公司、保险公司、受托人、受益人的其他金融机构，其信用便利和流动性便利的流失率分别为40%和100%；对于其他法律实体，信用便利和流动性便利的流失率均为100%。相比于讨论稿中第三类机构流失率统一设定为100%的规定，修订稿既根据交易对手的行为特点细化了交易对手的分类，还体现了对于各类交易对手流失率的放松，确保银行向实体经济提供资金支持，避免对实体经济的干扰。

　　（四）允许危机时期提取使用流动性资产

　　讨论稿第16段明确要求银行“应持续满足这一要求（即流动性覆盖比率高于100%），并持有无变现障碍的优质流动性资产储备，用来抵御可能发生的严重流动性压力”，这意味着银行在任何情况下都必须将流动性覆盖比率（LCR）保持在100%以上，也意味着银行在压力时期或危机时期无法提取和使用高质量流动性资产。该条款很有可能导致银行在危机时期更加倾向于储藏流动性以应对不时之需而不愿意出售流动性以帮助其他机构度过危机，从而造成加重危机而不是减轻危机的影响。

　　针对该条款可能导致的不良影响，修订稿花大量篇幅对此进行了修订。比如修订稿第11段和第17段明确表示，“在压力时期，银行使用其高质量流动性资产储备并进而导致其LCR低于最低标准是完全合适的”，“……在危机时期，银行可使用其高质量流动性资产并进而使其LCR低于100%，因为在此情况下仍保持LCR大于100%可能对银行和其他市场参与者产生负面影响”。此外，修订稿还明确，尽管商业银行可以在压力时期动用其流动性储备，但监管当局仍应对此有所反应并做出合适的监管处理。比如监管当局需要考虑其监管处理可能对银行产生的顺周期影响，即银行在压力时期流动性覆盖率降至100%以下，如果监管当局此时对银行仍采取公开信息披露和严厉的惩罚措施的话，可能会加重市场对银行的压力，从而更加重了银行的流动性恶化程度。因此，这要求监管当局制定一整套与银行流动性覆盖比率下降的原因、下降的程度、持续期间、影响范围及频率成比例的监管处理方案，以降低监管对市场的影响。

　　三、新框架下我国银行业流动性管理存在的问题

　　（一）高质量流动性资产主要集中于一级资产，二级资产种类及规模有限

　　尽管此次修订稿将高质量流动性资产的范围扩大，事实上是国际规则对高质量流动性资产的“高质量”特征的一种妥协，但从另一个侧面也确实反映出发达国家金融市场发展较为完善，金融产品、制度和机构创新力度较大，能够用以满足监管要求的金融资产也较多。例如，花旗银行2012年年报数据显示，2012年末花旗集团的总流动性来源为3538亿美元，其中无变现障碍的流动性证券共计2808亿美元，占总流动性来源的79.4%，且该比重较2011年末提高了10.8个百分点。而我国商业银行目前的高质量流动性资产的构成则仍然是以一级资产中的央行准备金为主。以工商银行和中国银行为例，2012年末，工商银行和中国银行1个月内的现金及存放央行款项分别为31749.43亿元和20061.11亿元，分别占其1个月内金融资产总额的62.72%和62.99%。

　　我国商业银行高质量流动性资产主要由一级资产构成，这是由于金融市场深化程度不足，符合第三版巴塞尔流动性框架中二级资产定义的资产种类和规模较小的国情决定的。尽管近年来我国债券市场取得长足进展，但发行主体仍主要集中于财政部、政策性银行、铁道部、商业银行，非银行金融机构和非金融企业债券发行规模和种类均相对有限。

　　二级资产相对匮乏虽然表明我国商业银行持有更多一级资产，流动性资产质量整体较高，但同时也表明银行资产较为集中，集中度风险较高。此外，由外汇占款较高导致的银行高存款准备金现象毕竟是不可持续的，高质量流动性资产过度集中于一级资产也无助于银行分散资产风险。

　　（二）二级资产计算中未纳入平仓机制，无法科学准确反映高质量流动性资产数量

　　尽管平仓机制的应用显得比较复杂，牵涉到各类短期回购和逆回购交易的计算，但由于其能够避免银行利用回购交易将那些无法在压力时期真实应对流动性压力的资产也纳入高质量流动性资产，从而产生监管套利，平仓机制的正确运用对于我国计算高质量流动性资产具有重要的参考意义。然而，2011年公布的《商业银行流动性风险管理办法（试行）》征求意见稿中，对平仓机制并未提及。当然，由于我国目前高质量流动性资产的构成主体还主要是央行准备金，二级资产的规模有限，相应地通过回购和逆回购交易来置换一级资产的交易规模也较为有限。但是，我国银行间市场债券回购规模确实在逐年扩大，甚至已经成为债券交易的主要方式，不考虑平仓机制将会对我国银行高质量流动性资产计算造成不小影响。

　　考虑到我国金融市场改革深入推进和金融创新速度加快，各类市场层次逐渐完善，机构投资者类型也不断完善，金融市场深度必将提高，短期融资交易规模也将大幅扩大，未来平仓机制的影响也将进一步扩大，因此非常有必要在我国的流动性管理办法中增添平仓机制，这样一方面实现与国际接轨，另一方面也能够科学化、规范化国内商业银行流动性管理。

　　（三）隐性存款保险制度导致现金流出率偏高

　　存款保险制度有助于增强中小存款人的信心，并通过改善存款合约的信息结构来增加其存款的稳定性，从而有效防范银行挤兑现象的发生和银行流动性风险的负面溢出效应。修订稿提出的对有存款保险制度保护的存款应用较低的现金流出率具有合理性。我国目前尚未正式推出存款保险制度，因此在实际计算时可能导致我国银行业对零售存款和中小企业无担保批发融资采用10%的现金流出率，也无法对非金融企业等部门无担保批发融资采用25%的较低流失率，从而加重商业银行持有更大规模高质量流动性资产的压力。

　　（四）小企业标准与修订稿不一致影响银行客户结构转型

　　小企业作为流动性监管条款特殊处理的部门，银行与其交易能够享受较低的现金流出率，比如前文提到的小企业存款可以与零售存款做同样处理。但修订稿的小企业界定是根据银行从其获取的资金规模（银行从单个小企业客户吸收的全部资金少于100万欧元）确定的，与我国的小企业标准存在不一致的问题。我国工信部发布的《关于印发中小企业划型标准规定的通知》（工信部联企业[2011]300号）中根据不同行业的资产总额、营业收入及从业人员制定了中小微型企业的标准。如果接受修订稿的小企业标准，则我国商业银行吸收中小企业存款无法享受较为优惠的现金流失率，从而间接提高银行融资成本，影响银行争取小企业客户的积极性，不符合我国支持小企业发展和银行客户结构转型的战略。

　　（五）我国流动性监管框架尚缺乏压力时期制度安排

　　我国的传统现实是国有银行是流动性输出部门，中小金融机构是流动性融入部门。尤其是在季末或月末监管考核时点，中小金融机构的流动性管理压力尤其大，也相应更容易受到流动性冲击。如果将流动性压力分为异质性压力和系统性压力的话，则系统性压力时期的影响面最广，影响程度也最深。一旦进入系统性流动性压力时期，国有商业银行的流动性紧缩行为将更为明显地对金融体系产生负面影响。因此，在我国流动性管理框架中允许银行，尤其是中小银行在压力时期动用流动性资产，从而对流动性覆盖率相应低于100%，且不会接受更为严苛的监管惩罚具有积极意义。然而，在当前《商业银行流动性风险管理办法（试行）》中尚缺乏危机时期银行动用流动性资产的相关监管安排，可能导致压力时期商业银行的流动性贮藏行为，加速危机时期的流动性枯竭现象。此外，缺乏压力时期未满足流动性覆盖率要求的特殊监管处理，可能导致银行在压力时期面临同样严厉的监管处罚，从而向市场传递更为强烈的负面信号，造成监管的顺周期现象。

　　四、对完善我国流动性管理框架的启示

　　一是深化金融市场改革，丰富金融资产种类。尽管近年来我国金融市场改革出现可喜成就，债券市场规模不断扩大，债券品种逐步增加，但与商业银行资产多元化的需求仍存在一定差距。未来，建议继续深化金融市场改革，鼓励金融创新，丰富债券品种，扩大非金融企业债券种类及规模，并积极推进资产证券化，在盘活银行存量资产的同时为金融体系提供更多的合格二级资产，改善银行过度向一级资产集中的高质量流动性资产结构。

　　二是纳入平仓机制，提高二级资产上限计算科学性。建议在我国商业银行计算二级资产上限时纳入平仓机制，并借鉴修订稿思路，将不属于高质量流动性资产的金融资产和不符合操作性要求的高质量流动性资产的回购、逆回购交易从平仓机制中扣除，避免商业银行的监管套利。

　　三是积极推动存款保险制度建立。在金融稳定理事会的24个成员国（地区）中，只有南非、沙特阿拉伯和中国还没有建立存款保险制度。建立存款保险制度不仅是大势所趋，更是我国推动利率市场化改革的迫切需要。我国一直在探索建立存款保险制度，央行也在《2012年金融稳定报告》中表示，我国推出存款保险制度的时机已经基本成熟。建议相关部门抓紧完善存款保险制度实施方案，积极推进存款保险法的出台，推动存款保险制度尽早建立。

　　四是在过渡期内按照我国中小企业标准制定现金流出率。考虑到我国支持中小企业发展和推动商业银行客户转型的战略安排，建议在过渡期内（2019年前）根据我国中小企业标准制定中小企业批发融资流失率，并将中小企业存款与零售存款做同样处理，引导商业银行争取中小企业客户。

　　五是借鉴修订稿降低对实体经济扰动的思路。修订稿突出的特点在于分类降低信用便利和流动性便利流失率，以降低对实体经济的负面冲击。比如我国商业银行的信用便利产品的交易对手多为零售客户及非金融企业客户，形式以信用卡、“循环贷”为主。采用修订稿提出的较低现金流出率也有利于提高银行提供此类金融服务的积极性，在实现稳健流动性管理的同时降低对实体经济的负面溢出效应。

　　六是完善压力时期的流动性监管框架。建议我国除参照修订稿允许银行在压力时期提取和使用流动性资产以及制定相应的监管处理之外，还要充分考虑市场参与者的教育问题，即让市场参与者能够充分了解流动性覆盖比率的定量信息和定性内容，避免简单地将流动性覆盖比率低于100%理解为流动性危机，加剧市场的不当反应。此外，在系统性压力时期，中央银行会充当最后贷款人角色来为市场提供流动性，以稳定市场信心，这要求在压力时期流动性管理框架中纳入央行救助的相关内容。

　　（来源：《金融发展研究》）