城乡一体化中的异质性金融需求：诸城案例

城乡一体化中的异质性金融需求：诸城案例

庆建奎 中国人民银行潍坊市中心支行

　　摘 要：2007年以来，山东诸城以农村社区为依托，开始了以“城乡一体化”为主要特点的城镇化发展进程。本文对该市城镇化进程中金融需求特点及如何通过金融创新适应城镇化需求情况进行了深入分析，认为城镇化进程中的金融需求具有异质性。金融服务必须要关注城镇化金融需求的异质性，才能实现金融发展与城镇化的双赢。此外，本文认为，城镇化发展的区域差异性，决定了优化金融支持城镇化效果必须要充分发挥地方政府的作用。

　　新型城镇化是我国经济社会发展的重大战略，金融作为现代经济的核心，应该也需要在城镇化进程中发挥重要作用。但城镇化建设进程中的有效金融需求，既不对应于当前以大城市、大企业为导向的信贷资源配置战略所决定的商业金融系统，也不对应于以传统农户的生产和消费为扶助对象的政策农贷制度，具有明显的异化特征。而且，城镇化路径不同，金融需求特点也不可能完全相同，需要通过区域金融创新适应不同形式的城镇化发展特点，山东省诸城金融支持城镇化建设正是这方面的典型案例。2007年以来，山东省诸城市以农村社区为依托，探索出一条以“农村社区化、农民市民化、农业产业化”为主要特点的城乡一体化城镇化发展道路，实现了农民不离乡、不离土就地城镇化。针对该市城镇化发展中的特殊金融需求，该市主动开展区域性金融创新，有效支持了城镇化发展。

　　一、对金融支持城镇化问题的观点综述

　　农村城镇化问题一直是农村经济领域的重点研究课题之一。近些年来，伴随农村城镇化进程加速和金融改革推进，从金融支持视角探讨农村城镇化发展逐渐升温。大部分的研究认为金融与城镇化之间存在正相关关系。如郑长德（2007）的实证研究认为，金融中介发展与城镇化进程间内含着一种互动机制，金融中介发展可以促进生产要素向城镇聚集，促进城镇化发展；而城镇化水平提高又可以通过生产要素的不断集聚，使市场规模得以扩大，从需求和供给两个方面促进金融中介的发展。郑枚、傅强（2008）也认为，金融业的发展是影响城镇化率的重要因素。尽管金融业对城镇化发挥着重要作用，但黄勇、谢朝华（2008）研究发现，金融部门对城镇化建设资金需求的兴趣在降低。农村城镇化进程引致了异质性金融需求，与之相适应的金融制度，既不同于长期以来形成的以大城市、大工业为导向的信贷资源配置战略所决定的商业金融制度安排，也有别于以传统农户的生产或消费为扶持对象的政策农贷制度安排（刘芬华，2010），但在城镇化进程中，金融抑制现象长期存在（伍艳，2005），而这可能是造成农村金融制度与城镇化进程中异质性金融需求之间矛盾的重要原因，解决这一问题，必须要进行“金融矫正”，重构城乡统筹发展的金融支持平台（中国人民银行南昌中心支行课题组，2004）。

　　对于如何优化金融支持城镇化发展的研究比较多，这些研究大都集中于如何通过改革优化金融服务。孙光慧（2010）从西部民族地区中小企业与城镇化耦合发展的角度，提出要加大中小企业金融支持力度，设立互助金融组织，多方位解决中小企业融资问题。江明生（2009）以贵州民族地区为例，认为应拓宽城镇建设的融资渠道，加大城镇化基础设施建设的投资。石磊、房娟（2013）认为，与城镇化相适应的农村金融体制改革应主要从完善农村金融体系的内部结构，包括农村金融组织体系、市场体系、服务体系、监管体系等，以及从完善政府职能、创造良好的金融运行环境入手，增加城镇化进程中的金融供给，加快农村城镇化的进程。王伟、邓伟平（2011），李喆（2013）等则认为，政府在优化城镇化金融服务中应发挥重要作用，其中王伟、邓伟平（2011）认为，集内在市场推动和外在政府引导为一体的“政府诱导型”金融，将加速民族地区城镇化进程，形成后发优势；而李喆（2013）通过三方博弈模型分析发现，在金融支持城镇化进程中，政府的干预有助于农户和农村正规金融机构双方利益诉求得到满足，有利于农村金融的良性发展。

　　总体来看，这些研究对金融在城镇化进程中的作用给予了充分肯定，并对如何优化金融服务支持城镇化发展提出了较好的建议。但需要注意的

　　是，除刘芬华（2010）等极少数学者外，大部分文献并未注意到城镇化进程中金融需求的异质性，更未对这种异质性进行深入的有针对性的分析，因而其政策建议大都拘泥于对传统农村金融服务进行优化或者提供类城市化金融服务，不能从根本上解决城镇化进程中的金融需求问题。此外，我国各地经济发展水平、文化传统、自然条件等存在较大差异，城镇化路径可能会大不相同，金融支持城镇化亦应因地制宜，主动适应不同模式城镇化需求。本文以山东诸城近年来开展的“城乡一体化”模式的城镇化作为典型案例，对该市城镇化进程中金融需求的异质性及金融创新如何适应这种异质性需求进行深入分析，以求对我国其他区域金融支持城镇化发展有所启示。

　　二、诸城市金融支持城镇化案例

　　诸城市是山东省东部一个县级市，是城镇化探索较为成功的地区之一，2008年5月，时任中共中央政治局常委、国家副主席习近平在诸城考察时，曾对该市城镇化做法给予充分肯定，2009年11月，又就城镇化工作专门致信诸城市委提出希望和要求。诸城市城镇化之所以能够取得成功，很大程度上是因为适应当地经济社会发展特点，选择了就地城镇化的路径，以农村社区为依托，通过社区建设、社区产业发展和社区服务等实现农村居民生产方式和生活方式的城镇化，得到了农村老百姓的支持。但值得一提的是，通过区域金融创新优化农村金融服务供给，以适应城镇化引致的特殊金融需求，也是该市城镇化成功的重要因素之一。

　　（一）诸城市“城乡一体化”的城镇化发展路径

　　对我国这样一个幅员辽阔，地区差异较大的国家而言，城镇化采取何种方式并无一定之规，而是应在综合考虑区域经济、社会、自然禀赋等因素的基础上确定。就诸城市来看，农业生产条件优越，创造出了“贸工农一体化”的全国典型经验，形成了畜产品、粮油、黄烟、蔬菜、万寿菊等五大出口系列，农副产品畅销日、韩、美、欧、俄等30多个国家和地区；镇域企业发达，得利斯集团、新郎集团、三工集团等知名度较高的企业都建在乡镇区域；农村居民就业主要集中在居住地附近，异地就业人员数量较少。考虑到这些特点，诸城市委市政府认为，短期内大量农村居民向城市集中以实现城镇化并非最优路径，而就地城镇化既避免了大量人口迁移造成的社会问题，也能够有效控制城镇化成本，是更为可行的路径。从2007年开始，该市以农村社区为切入点开展“城乡一体化”的城镇化路径探索，即让农村居民享受与城镇居民相同的居住条件、生产方式和生活方式。

　　一是推动社区建设，实现居住条件的城乡一体化。按照地域相近、规模适度、利于发展的原则，把全市1249个村庄规划建设为208个农村社区，所有社区全部按现代化城镇的标准进行规划和建设，截至2013年末，该市农村城镇化率已达54%。

　　二是推动社区产业发展，实现生产方式的城乡一体化。一方面，支持土地流转，发展家庭农场、农业龙头企业、农民专业合作社等现代农业生产组织方式，不断提高农业生产经营的组织化、规模化、集约化、专业化水平，先后培育规模以上农业龙头企业280家，建立市级以上农畜产品质量安全示范区28个；另一方面，通过土地置换增减挂钩，建设特色产业社区，优化产业布局，推动现代高效产业发展，培育特色产业社区112个，入驻企业1229家，15万名农民就地转变成了产业工人。

　　三是优化社区服务，实现生活方式城乡一体化。通过社会管理服务创新，建设社区服务中心，设立社区为民服务大厅和服务窗口，建立起“一个中心对外、一个窗口受理、一条龙服务、一站式办理”的服务机制，推进城乡社会保障、就业服务、文化教育、医疗卫生、住房保障一体化，提升城乡基本公共服务均等化水平，让农村居民享受到城市生活的舒适与便利。

　　（二）诸城市城镇化中的区域金融创新

　　1. 诸城城镇化模式金融需求的异质性。社区既不同于城市，也不同于原始的村庄，这就决定了其金融需求既不同于大城市、大工业发展模式下的金融需求，也有别于传统的三农需求，具有特殊性：

　　首先，农村社区发展为直接融资创造了机遇。从诸城市社区建设情况看，农村电气化改造、联网公路、信息网、供水网、污水处理网等大量公共服务设施建设需要投入大量资金，仅靠财政投入难以承担，必须要从包括金融市场在内的其他渠道融资。但基础设施建设资金投入大、占用时间长，收益回收慢，且国家对地方政府融资平台贷款控制不断加强。这种情况下，直接融资市场应是比较好的选择，这也为直接融资发展创造了良好机遇。

　　其次，生产方式变化需要金融服务创新与之适应。近些年来，部分农村信用社反映农村有效信贷需求下降。究其原因，并非农村信贷需求下降，而是随着城镇化进程的推进，农村生产方式逐渐改变，家庭农场、农业龙头企业、农民专业合作社等现代农业生产方式逐渐成为主流，农村信贷需求随之变化，需要创新土地流转贷款、农民合作社贷款等与之适应，但大部分农村信用社信贷产品仍以农户贷款为主体，未能随着农村生产方式变化而创新，难以适应农村需求。以该市水貂产业为例，已发展成为全国水貂存栏量最大的特种动物养殖业，水貂产业属于典型的“投入高、收益高、风险高”行业，金融创新必须要实现在控制银行信贷风险的基础上扩大信贷投放的目的。此外，随着特色产业园区建设推进，中小企业日益呈现集群发展态势，这也需要合适的金融产品适应中小企业集群发展需求。

　　第三，农民居住条件改善需要金融创新支持。居住条件改善是城镇化的重要内容之一，诸城市集中规划和建设社区为改善农民居住条件提供了有利条件，但社区住房大都不满足按揭贷款条件，需要开发适合农民需求特点的住房信贷产品，解决农户住房资金来源问题。

　　此外，随着生产生活方式逐渐实现城镇化，支付结算、保险、金融知识宣传、信用评级等其他金融服务需求也不断增强，但社区毕竟不同于城市，人口聚集量不足以有效吸引大量金融机构入驻，需要通过合适的方式满足农户的这些金融需求。

　　2. 诸城城镇化进程中的金融创新。金融作为现代经济的核心应对城镇化发展发挥着重要作用，但在诸城市城镇化建设初期，金融需求并未能有效跟进。人民银行潍坊市中心支行（以下简称“潍坊中支”）认为，其根本原因在于随着城镇化推进，农村金融需求出现变化，但农村金融并未能据此进行创新，进一步发挥金融在城镇化中的作用，有必要进行区域金融创新，即在国家金融体制框架内，由地方政府部门主导开展针对性的金融创新，优化区域金融供给。基于这种认识，潍坊中支与诸城市政府开展了三个方面的创新：

　　一是融资渠道创新，开展多层次资本市场融资。城镇化需要大量资金投入，必须要充分利用多个市场，但仅凭市场机制很难得到满足，在潍坊中支的指导和支持下，诸城市进行了资本市场融资探索：2008年，发行全国首支专项用于治污减排项目建设的企业债券融资8亿元，开创了利用资本市场募集资金专项用于治污减排项目之先河；2009年发行全国首批中小企业集合票据，融资5亿元，为中小企业融资找到了新的渠道；2012年，发行城乡基础设施建设企业债券，募集资金13亿元，用于保障性安居工程项目和城镇道路绿色照明工程项目建设。

　　二是金融产品创新，满足多元化金融需求。针对农村有效抵押物不足的特点，潍坊中支协助诸城市政府出台了农村住房、大棚、林权、农村土地承包经营权等4个抵押贷款暂行办法，着力拓展农村担保抵押品范围。适应现代农业组织化、规模化、集约化、专业化发展要求，创新推出了“诚富通”农民信用联盟贷款、农民专业合作社贷款、土地流转贷款、“4+1”农业产业链贷款等产品，截至2013年，共发放“诚富通”贷款4.5亿元，农民专业合作社贷款1.54亿元，土地流转贷款1.7亿元，“4+1”农业产业链贷款0.7亿元，支持了现代农业发展，推动了农民生产方式的城镇化。推动农村商业银行创新推出农村土地反担保贷款，累计发放土地反担保贷款1500万元，支持了农村土地流转。创新推出“新居乐”农民建房贷款，对符合乡镇土地利用总体规划和村庄建设规划的住宅，具备稳定、合法的收入和按期偿还贷款本息的能力及其他信用社规定条件的农民，都可以申请“新居乐”贷款，目前，已累计发放“新居乐”贷款4100万元，解决了600余户居民的购建房资金需求。适应特色产业园区发展，积极组建个体工商户联盟及专业市场联盟，发放联盟贷款，共组建个体工商户联盟33个，授信户数达1106户，授信总额为12.1亿元，贷款余额7.3亿元；共组建专业市场业务联盟17个，授信户数达到2847户，授信总额为19.12亿元，贷款余额为9.24亿元。

　　三是服务方式创新，推动物理服务网点和电子服务网络建设。为解决物理服务网点不足问题，依托全市208处农村社区服务中心，由涉农金融机构在社区联合设立“金融服务站”，确定了金融服务站咨询代理金融业务、开展社区征信工作、推广农村非现金支付、推动金融产品创新、进行金融知识宣传5项主要服务功能。截至目前，该市农业银行、邮储银行、农商银行3家金融机构已进入全部208处农村社区，实现了农村社区全覆盖，共进驻金融服务人员453人。与物理网点建设几乎同步，按照“政府主导、人行牵头、银行主办、农民收益、多方共赢”的思路，努力推动以支付结算设施为主要内容的金融基础设施建设，在农村社区大量安装转账电话、农民自主服务终端等自主服务设施，通过网络技术手段，延伸金融服务触角。截至2013年末，全市208个农村社区平均安装转账电话17.6部、POS机2.1部，小额现金存取工具3.9台。

　　三、诸城市区域金融创新的合理性分析

　　（一）创新主体

　　金融制度可划分为三个层次：最上层是法律、规章制度和货币政策；中间层是金融体系构成，包括金融机构和监管机构；基础层是金融活动和金融交易参与者的行为。可见，无论是融资渠道、产品还是金融机构网点及基础设施，都属于广义上的金融制度范畴。对于金融制度创新的主体，新制度经济学认为，大多数情况下由微观组织担任创新主体是合理的；但在某些情况下，由金融管理部门（政府）担任创新主体，即采取强制性制度变迁是更好的选择。诸城市农村金融创新是在潍坊中支和诸城市政府的共同推动下开展的，即采取了强制性制度变迁。之所以采取这种变迁路径，是因为存在农村金融市场未得到充分发展、较强的外部性、预付成本高等问题，而且城镇化推进的速度较快，诱致性制度变迁难以适应形势的快速变化，在这种情况下，由金融管理部门及政府担任创新主体是合适的。

　　（二）创新措施

　　金融创新措施是否合理，决定了金融创新是否有效。从功能视角考虑，每项金融创新必然有其背后动因，必然行使某一项或几项功能，因此有效金融创新的内涵就是能够实现自身动因目标和相应功能的创新。诸城市金融创新的出发点就是解决农村城镇化中的金融需求异质性与金融服务供给不对称问题。从采取的措施看，融资渠道创新使城镇化建设投入不再仅仅依靠银行信贷，而是扩展到资本市场；金融产品创新使城镇化进程中的市场主体能够找到合适的信贷产品；而金融服务站和金融基础设施则使社区居民能够享受到高效、便捷的金融服务，因此创新是有效的，也就是说创新措施具有合理性。

　　（三）实践验证

　　金融创新是否合理，创新效果具有重要参考意义。诸城市的金融创新取得了三个方面的显著效果：一是实现了金融服务的城镇化。社区金融服务站和金融基础设施建设，优化了农村金融服务环境，农村地区实现了“金融机具村村通、银行折卡户户用、足不出村存取款、乡间地头可转账”，农村居民享受到了与城镇居民同样便捷的金融服务。二是农村金融投入力度不断加大。截至2013年末，该市涉农贷款余额321.53 亿元，较2009年末增加了165.62亿元，年均增长19.84%，较全部贷款增速高5.33个百分点，保证了城镇化建设的资金投入。三是城镇化建设得以顺利推进。在金融支持下，诸城市城镇化快速推进：镇域经济、社区经济快速发展，形成了城乡一体化发展的经济格局，2013年，该市完成地区生产总值642.7亿元，实现财政总收入70亿元，其中镇街经济总量占全市的50%以上；城乡居民收入差距日渐缩小，城乡居民收入比例由2009年的1.86：1下降到1.65 ：1，远远低于全国3.1：1的平均水平。这些显著效果表明，诸城市的金融创新具有合理性，适应了诸城市城镇化的发展特点。

　　四、结论

　　城镇化发展需要长期大量的资金投入，需要调动多方面资源，金融在城镇化建设进程中必须也能够发挥重大作用。但城镇化进程中的金融需求既不同于城市金融需求，也有别于传统农村金融需求，金融服务必须要关注城镇化金融需求的异质性，唯有如此，才能实现金融发展与城镇化的双赢。

　　诸城市的金融创新是在人民银行和当地政府的推动下实现的，是一种强制性变迁，它有效解决了就地城镇化过程中异质性金融需求与金融供给不足之间的矛盾，是有效的金融创新。这也表明，城镇化发展的区域差异性，决定了优化金融支持城镇化发展效果必须要充分发挥地方党委政府的作用。

　　诸城市的金融产品和服务等创新对其他地区金融支持城镇化发展具有一定借鉴意义，但区域经济、社会和自然禀赋不同，城镇化发展路径不同，金融支持城镇化的路径也应有所差别，借鉴时必须要考虑城镇化模式的差异性。