构建区域金融稳定机制基本要素的实践探析

构建区域金融稳定机制基本要素的实践探析

苑治亭 于明星 王 冠 杨 猛 中国人民银行济南分行

　　摘要：本文通过对特定金融风险案件的处置经验，借助金融稳定监测和重大事项报告制度等确立了较为成型的金融稳定机制工作框架，并从中提炼出了信息知情权、风险早期介入、信息共享机制和金融稳定协调是构建金融稳定机制不可或缺的基本要素。

　　一、引言

　　中央银行与金融稳定之间具有不可分割的“天然联系”，特别是近十几年来，中央银行的金融稳定职能不断得到强化，已普遍成为各国中央银行的主要职能之一。美、英、德、日等国家都已经建立了较为成熟的金融稳定框架，虽各有差异，但都将“知情权”、信息共享、部门协调等作为基本构建要素。

　　就我国情况来看，《中国人民银行法》赋予人民银行维护金融稳定的法定职权后，人民银行各地分支机构都对金融稳定工作框架进行了有益的探索，但存在无序性与随机性，对于合理高效的金融稳定机制需要具备哪些关键要素，各地也给出了不同的答案。人民银行济南分行（以下简称“济南分行”）通过对特定风险案件的处置，积累了丰富的工作经验，建立了较为有效的金融风险监测、评估、预警工作框架，并从中提炼出了信息知情权、风险早期介入、信息共享机制和金融稳定协调，是构建金融稳定工作机制不可或缺的基本要素。本文对济南分行金融稳定机制进行了案例分析，以期对各级人民银行确立合理的金融稳定机制框架有所借鉴。

　　二、维护金融稳定的政策框架

　　从国际经验来看，由于经济发展程度、金融活跃程度、制度环境和文化氛围等均有不同，各国金融管理部门维护金融稳定的履职路径各有特色、存有差异，但一般而言，一国维护金融稳定的工作框架可分为三个层次：宏观审慎管理、微观审慎监管和金融机构的风险管理。

　　中央银行维护金融稳定的职能主要体现在宏观审慎管理方面，即在全局、宏观层面上关注系统性风险，并拥有防范和化解系统性风险的有效手段与工具，其核心要素主要包括预防性制度安排和应对性政策工具，前者是事前的管理措施，后者是事后处置风险与危机的方式。

　　一是预防性制度安排。管理当局通过运用预防性工具，对金融机构实施监测、评估、指导与管理，可以在获得大量微观金融机构风险信息的基础上，提前研判风险，并采取相应手段，这对于维护金融稳定有着重要意义。2010年7月，美国金融监管改革法案——《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法》正式生效，赋予美联储“超级调控者”和“超级监管者”的正式职责，同时也授予其维护金融稳定的“广泛权力”。扩权后的美联储全面负责系统性风险的评估和监测，对单个金融机构的监管权也从商业银行延伸至所有具有系统重要性的机构，包括保险公司、投资银行、对冲基金以及金融控股公司等。

　　此外，美联储还有权对重要的支付清算体系进行监管，有权直接从被监管机构获取信息。英国当局将宏观审慎管理与微观审慎监管的职能合并赋予英格兰银行，在英格兰银行内部新设了金融政策委员会和审慎监管局，另新设了直接受议会和财政部领导的金融行为局。审慎监管局的首要目标即通过对金融机构的有效监管来促进金融体系的稳定与审慎运行，防范各类金融风险；金融行为局负责保护消费者权益和促进金融机构公平竞争，增强公众对金融业和金融市场的信心。法国将银行、证券、保险监管机构合并成“审慎监管局”，置于中央银行的监督之下，法兰西银行被进一步赋予系统性风险和危机处理的管理权，负责应对系统性风险和维护金融稳定。日本银行强调通过对金融机构开展考核、非现场监管及各种提升金融业水平的活动等方式来维护金融机构的稳定，且持续跟踪监督金融机构处理问题的进展。

　　二是应对性政策工具。在金融机构发生风险事件后，各国中央银行均可以行使最后贷款人职能，视具体情况决定是否对金融机构或金融市场提供流动性支持，从而保证金融体系的稳定。但是，尽管中央银行通常是负有主要责任的金融稳定管理主体，或在管理框架中处于关键位置，但由于维护金融稳定是一项复杂的社会系统工程，单靠央行一己之力难以承担该项职责，还需要跨部门的多个管理主体协调合作，共同处置金融风险。美国是典型的多管理主体协作维护金融稳定的国家，美国新建立的金融稳定监管委员会强化了多部门协调防范系统性风险的职能，意在共同维护金融体系稳定，其有投票权理事包括财政部长、联邦储备委员会主席、货币监理官、消费者金融保护局局长、证券交易委员会主席、联邦存款保险公司主席等。在德国的金融稳定框架中，德意志联邦银行与监管部门签署有谅解备忘录，以此明确了各自的职责，强调互相合作的重要性。

　　从我国情况看，中国人民银行构建了维护金融稳定的整体框架。在此框架中，维护金融稳定分为监测和分析金融风险，评估和判断金融稳定形势，采取预防、救助和处置措施及推动金融改革三个层面。其履职流程主要为：密切跟踪和分析经济金融形势，对金融风险进行监测；按照有关评估标准和方法，评估和判断多种因素对金融稳定的影响；根据评估和判断的结果，采取应对措施。

　　应对措施又包括三个层面：在金融运行处于稳定状态时，充分关注潜在风险，采取预防措施；在金融运行逼近不稳定的临界状态时，采取救助措施，对高风险机构提供流动性支持，并通过重组和改革，促使这些机构健康运行；在金融运行处于不稳定状态时，积极迅速采取危机处置措施，按市场化方式进行清算、关闭或重组，同时推动改革，通过改革促进金融稳定。

　　尽管法律已明确赋予人民银行及其分支机构维护金融稳定的职责，中国人民银行也构建了整体的金融稳定框架，但各级行在履职中仍面临以下挑战：（1）法律设定的履职手段不充分。《中国人民银行法》从防范和化解系统性金融风险角度，设计了近六个条文为人民银行的金融稳定履职赋权，但总体看，现有手段偏重于风险应对性工具，而预防性工具不足。（2）银行监管职能分设后，人民银行获取金融风险信息的能力弱化，对金融机构监管指标和部分金融市场信息不能全面和及时掌握。（3）监管协调和信息共享缺乏有力的制度保障。（4）在区域金融稳定总体框架中，人民银行分支机构作为多元履职主体之一，如何有效履职，还没有明确的路径。

　　三、事件驱动型的金融稳定框架实践

　　近年来，济南分行通过参与处置一系列金融风险案件，充分意识到，要达到有效处置风险机构的目标，实现处置成本的最小化，必须做到风险管理关口前移，同时需要尽快建立一个能够及时识别、预警和监测金融风险事件发生的机制框架。但如何实现风险管理关口的前移，以及借助哪些履职手段来实现这一设想，都面临着许多制度和技术性难题。为探索一条防范和化解金融风险、维护金融稳定的有效路径，济南分行通过一个个金融风险事件的应对处置，积累了一定的工作经验，逐渐确立了目前较为成型的金融稳定机制工作框架。

　　（一）金融风险事件描述

　　1.A银行案件。2010年12月，A银行接到客户电话，怀疑有人伪造某公司的“单位定期存款开户证实书”取款，该行核实情况后立即向市公安局报案。案发后，由于A银行对人民银行维护金融稳定的职能和作用缺乏深刻认识，未在第一时间将案件的详细情况报告给人民银行，且此后10天未进一步告知有关案件的进展情况。济南分行在通过相关渠道获取案件信息后，为有效防范案件风险，要求A银行每日报送要情专报、监测报表，以及时掌握涉案机构更多的经营信息和案件发展动态。在案件向纵深发展的过程中，某评级机构突然宣布将A银行列入信用评级观察名单，受此影响，多家交易对手陆续停止与A银行合作，致使该行在金融市场业务运作上出现严重困难。该事件发生后，A银行也未及时报告给人民银行，导致事件持续发酵。最终经人民银行积极组织协调，部分银行陆续恢复对涉案银行的金融市场业务，危机慢慢化解。

　　在A银行案件处置过程中，济南分行充分感受到，及时获取出险金融机构的风险信息是及早采取应对措施、有效控制风险蔓延的重要条件。A银行案件的风险信息迟报，一定程度上导致了风险处置被动，幸亏多方协作、措施得当，才取得较好的处置效果。为此，济南分行事后实施了两项主要措施：一是强化了重大事项报告制度，并于2010年12月30日重新修订下发了《金融稳定重大事项报告制度》。二是实施了现场风险评估制度。在A银行案发前后，相关监管指标完全符合监管要求，并没有明显的恶化迹象。也就是说，仅仅通过非现场监管，难以发现其真实风险的大小，非现场监管指标存在失真和失灵的问题。为了解真实风险状况，必须对风险机构进行现场评估，以便对日常监测中发现的风险隐患进行排查及评价。这两项围绕监管信息对称而采取的应急性措施被固定下来，一直延续至今。

　　2.某城市商业银行负面舆情而引发的系列事件。2010年8月，辖内某地区网站出现大量关于当地城商行负面舆情的帖子。帖中说到，由于高额贷款和大股东经营困难，银行“已经快无能为力”，并鼓动储户前去取款。帖子一经登出，该行各支行陆续接到客户咨询，并出现个别定期存款提前支取的情况。该行立即向公安局报告，但并未在第一时间向人民银行汇报。

　　尽管如此，人民银行在获悉此次舆情事件后高度重视，主动开展维稳工作，先是布置金融稳定岗位人员调查事件发生原因。经调查，原来是该行的某大型企业客户系统改造，销售人员向客户发布了内容模糊的信息，引起误读，导致不实言论散布。摸清情况后，人民银行立即召开应急会议，研究启动突发事件应急预案Ⅲ级响应，部署有关科室做好应急工作，并约见该行负责人，与地方政府部门沟通，提出的事件处置合理化建议被当地政府和该行采纳。该行主动将事件后续进展情况及时向人民银行汇报。由于各部门和单位反应迅速，不实言论在第一时间被删除并纠正，该行现金供应充足，谣言不攻自破，事件顺利平息。通过此事件，济南分行进一步加大了金融稳定重大事项报告制度执行力，强化了各相关单位的信息沟通和共同研判风险的工作机制。

　　3.Z市某担保圈风险事件。2012年，受市场因素影响，Z市化工企业J经营出现下滑，多家银行对其连续抽贷，最终企业破产。J企业破产后，与其存在直接担保关系的4家企业由于代偿贷款，也出现了资金风险，其中1家企业破产。由此“多米诺骨牌效应”出现，风险迅速向外传递，波及第二层和第三层担保圈企业。若任由风险沿担保链扩散，势必会令更多的企业卷入担保圈事件，形成地区性风险。这一担保圈事件，使Z市乃至全省的多家银行机构陷入紧张并且进退维谷的局面。若压缩相关企业贷款，对担保企业进行追偿，担心更多的J企业出现，风险蔓延无法控制；若不压缩贷款，或保全措施晚一步，又担心其他银行抢在前面，最终本机构承担更多的风险及损失。

　　事件发生时，部分银行机构按照金融稳定重大事项报告制度的要求报告了相关问题资产情况，但仍有大量机构没有及时报告。针对这一局面，当地人民银行牵头召开了金融稳定会商会议，摸清各家机构风险状况，为各机构搭建信息沟通平台，进而协调各机构采取统一策略，同进同退。在获得了充分信息的基础上，当地人民银行积极出谋划策，配合政府对风险企业进行分类处置。协调银行继续贷款，引入优质投资者，救助、盘活基本面良好的企业；推广担保圈风险破解经验，推动政府介入，纳入政府补偿，快速切断担保链较短的企业；对情况较为复杂的企业分阶段采取措施，协调过桥资金，维护金融债权。在有关部门的共同努力下，该事件得到了有效控制，风险扩散速度减缓。此次事件后，Z市的《金融稳定会商会议制度》也得到推广，济南分行辖内多地市建立了类似的“圆桌会议”制度，实现了金融风险一线信息的共通共享。

　　4.跨行业信息获取。跨行业信息监测是人民银行金融稳定工作的特色之一。由于肩负银证保行业交叉性金融业务、金融控股公司的监测，以及非金融机构的金融活动监测，除了银行业信息外，人民银行需要掌握证券、保险、“影子银行”等领域的详细情况。但在实际工作中，跨行业信息的获取却存在许多部门和制度障碍，需付出较多的精力去协调沟通，影响了信息的实效。鉴于此，济南分行致力推动“一行三局”间的信息共享，并于2012年建立了联合发布金融统计数据的信息通报制度，信息沟通渠道逐渐顺畅。2012年济南分行组织对地方法人证券公司开展评估时，得到了当地证监部门的积极支持，评估工作开展顺利。2013年，在总行与证监会监管合作备忘录基础上，济南分行与山东省证监局签署了合作备忘录，启动了证券期货监管合作试点工作。双方通过《证券期货监管合作简报》，加强了信息共享力度，并就建立证券期货业重大事项报告制度进行了充分沟通，合作关系更为密切。

　　（二）济南分行金融稳定工作框架的事件驱动型特征

　　济南分行的金融稳定机制工作框架，正是通过上述一个个典型金融风险事件驱动，围绕信息知情权、信息共享和改进相应的技术手段等核心要素，陆续建立起来的。济南分行的金融稳定机制大致有如下基本框架：

　　第一，搭建基础信息平台。2007年5月，法人机构流动性风险监测月报制度建立，覆盖辖区全部银行业机构；2008年7月，金融稳定监测系统上线运行，该系统参照1104非现场监测报表体系，筛选核心指标充实了原有监测月报表，截至2013年10月，该系统已经积累逾80个月度、300余万条记录。同时，还探索对实体经济风险开展监测，先后建立了大型企业集团监测、重点行业监测、涉外企业监测、上市公司监测、出险企业监测等制度，有效拓展了金融稳定的监测视野。

　　第二，拓展风险信息获取渠道。正是基于参与处置一系列金融风险案件和事件的启示，济南分行将金融机构重大事项报告制度作为维护金融稳定的一项基础制度，突出了制度执行力和问责措施，确立了分级管辖和属地管辖相结合的管理措施，并区分轻重缓急，划分三档上报时限，即2小时内、24小时内和10个工作日内。2011年以来，重大事项报告工作被列为济南分行执法检查的内容，累计对150余家银行业机构开展执法检查。2013年7月，针对金融风险点的变化和制度执行中存在的问题，济南分行第三次修改了重大事项报告制度，将非标准化资产投资、重大客户出险情况、外部机构出具的风险提示、检查报告、评估报告、监管通报和行政处罚等事项纳入报告范围。随即组织全省金融机构开展业务培训、考试，并加大了现场检查力度。该项工作大大缓解了金融稳定工作中风险信息获取不足的缺陷，为提高风险研判能力提供了有力保障。

　　第三，稳定协调工作取得积极进展。在济南分行的积极推动下，2006年山东省政府建立了金融稳定联席会议制度，并于2010年8月进一步修订完善，确定省政府金融办和人民银行为共同召集人，各相关单位在此框架下加强信息沟通、共同研判风险，形成了多部门齐抓共管、合力维稳的工作局面。在信息共享机制方面，济南分行从三个层面建立制度：一是积极推动与三大监管机构之间的监管信息共享及监管合作。二是在行内建立了风险信息共享制度，充分整合了人民银行内部各业务部门在履职过程中掌握的风险信息。此外，济南分行办公室和金融稳定处之间还建立了应急、舆情、金融稳定重大信息共享和联动机制。三是组织各商业银行风险管理条线定期召开“圆桌会议”，交流和共享风险管理政策和信息，共同研判风险。以上工作重点的转变和工作层面的拓展，为切实增强金融风险研判和应对能力提供了有效的制度保障。上述一整套非现场风险监测制度及行内外风险信息整合机制，形成了济南分行金融稳定工作的基础和前提。

　　第四，形成风险早期介入工作模式。济南分行综合运用稳健性现场评估、政策通报、现场调研、风险提示及预警等多种方式，对监测发现的风险或风险隐患进行早期介入，形成一套风险早期介入工作模式。截至2013年6月末，济南分行自主或组织各市中心支行开展了对66家银行业金融机构的现场评估工作，实现了从结果分析到过程分析。特别是通过对涉案机构的现场评估，全面真实地掌握了金融机构案发原因以及潜在的管理漏洞，对金融风险来源和传导机制的认识更加深刻。根据监测发现的问题，累计向有关金融机构和地方政府发出风险提示和稳健经营建议300余家次，开展现场调研及约见谈话80余家次。高度重视与金融机构之间的互动，充分发挥金融机构身处金融风险一线的信息优势，探索建立政策通报及金融机构风险管理条线之间的共通、共享和“圆桌会议”制度。

　　四、区域金融稳定机制的构建要素分析

　　在济南分行的履职案例中，通过对一系列金融风险事件或案件的应对、处置和反思，逐步建立起了与工作实际相适应的履职工具、方法和制度措施，这些履职探索既遵从了“分析—评估—应对”的一般框架，又充分体现了现阶段区域金融稳定工作的特殊性，具体有以下经验值得研究和借鉴：

　　（一）充分保障风险信息知情权

　　金融稳定工作具有信息密集型特征，特别是随着金融交易规模的急剧放大，金融产品结构日趋复杂，这一特征更趋明显。然而，监管职责分离后，人民银行与金融机构的业务联系明显减少，部分金融机构对人民银行的金融稳定职能认识模糊，当风险事件发生后，缺少与人民银行主动配合的意识。金融机构往往会隐瞒真相，将信息内部化，总希望能大事化小、小事化了，试图内部解决，避免事态扩大。

　　针对A银行事件，完全可以做这样一些基本的假设。如果A银行继续隐瞒事实，侥幸寻求内部解决，但某评级机构已经将其列入信用评级观察名单，已经将问题公开化了，多家交易对手都会出于安全考虑，自然而然停止与A银行的业务合作。这样，A银行的流动性管理将在内部和外部两个方向发生不可预测的严重后果。事后，如果不是济南分行迅速反应和及时上报，并采取有力措施，将会错过风险处置的最佳时机；如果不是人民银行总行及时指导，A银行案件可能出现更大风险。由此，在某些金融机构认为的小事件背后，可能隐藏着其自身不可控的、具有传染性和系统性的大问题。所以，确保人民银行对风险信息的第一知情权，是构建金融稳定机制的重要基础。

　　在Z市担保圈事件中，同样存在对稳定信息的误判问题。出于自保和个体理性，单个金融机构都希望尽快从担保圈风险中全身而退，结果，墙倒众人推，个体理性导致集体非理性，小的担保圈风险可能会迅速传染到其他行业、领域，最终，众银行和众企业必将一同陷入“囚徒困境”之中。正是在这种关键的当口，济南分行通过“重大事项报告制度”及时了解担保圈风险状况，并通过及时的会商、协调和统一谋划，积极协调银行续贷，引入优质投资者，使存在继续生存可能的企业幸免于难；又通过一系列切实有效的后续措施，使得看上去无法收拾的事件得以平息。

　　可以看出，当金融风险事件发生时，实施信息封闭可能是单个金融机构的理性行为，但相对于金融稳定而言，这必将导致集体非理性的结果。具有金融稳定职能和拥有一定金融稳定手段的人民银行，如果不能及时、准确地掌握每家机构的风险信息，就无法对整体风险状况进行判断，也无法协调机构采取对整体有利的措施。因此，金融稳定履职的首要前提是，建立起及时有效的信息收集机制，对履职客体——金融体系风险及内外部冲击，具有充分的掌握和理解，为采取预防、干预措施，妥当运用最后贷款人职能，提供有力的信息支撑。否则，会由于信息、责任不对称，导致“被动救助”、“事后介入”或错失危机干预的最佳时机。

　　（二）必要的早期介入措施

　　实行早期介入是金融稳定预防性政策框架的组成部分，也是采取应对性措施的必要前提。对金融风险的早期介入一般通过行使监管权实现。银监部门分设后，法律虽然仍赋予人民银行在外汇管理、反洗钱、清算管理等领域的直接监管权，但更多的是赋予宏观和系统性风险的管理职责。在此情况下，当金融风险事件发生时，作为在防范化解金融风险上具有独特视角和话语权的人民银行，早期介入的基本依据和标准以及以何种手段实现早期介入并不清晰，缺乏具体的操作路径。

　　在近年来一系列金融风险案件处置过程中可以发现，人民银行应对处置金融风险和维护金融稳定的作用是任何组织和个人不可替代的。但由于信息上的不对称，使得这种作用表现为事后被动的应急性救火，而非并早期、主动的预防式介入。如果不存在信息障碍，如果能够实现早期介入，整个风险事件的有效处置可能会在较小的范围内就能平稳解决。但事实上，一旦错过了风险信息早期知晓和早期介入的有利时机，后期的处置成本将成倍放大。

　　当前，济南分行在长期实践中，已经优选了三个基本的早期介入工具：一是根据非现场监测发现的风险点及时向高风险机构发出风险提示，督促其稳健经营，必要时可辅之以约谈高管等方式。二是通过开展稳健性评估，实现更为充分的早期介入。现场评估是一项预防性的工具，不同于一般的检查，原则上不涉及行政处罚，更多的是从一个超脱的视角，帮助金融机构分析其在战略方向、经营管理等方面的重大问题。三是在更加宏观的层面开展金融风险预警。金融稳定风险预警不同于微观审慎监管开展的单机构风险预警，在功能上，一方面应有助于识别脆弱性机构，另一方面应着眼于宏观经济的周期性波动，通过识别经济金融变量的内在关联性实现风险预警。济南分行的金融稳定工作机制中，宏观风险预警主要依托金融稳定监测信息系统和其他风险信息获取制度，构建先行指标体系，通过KLR信号法等技术进行早期预警。

　　（三）信息共享和金融稳定协调机制

　　在金融稳定实践中，不同管理主体之间的协调向来是必不可少的制度安排。但一个合理有效的协调机制的确立，在不同时期、不同金融风险事件中会呈现出不同的内涵。多年来，济南分行在金融稳定协调机制上主要侧重于两个层面：一是强化同地方政府相关部门的沟通协调，充分发挥地方政府在防范化解区域性金融风险中的主导作用。在近年来一系列金融风险案件的处置过程中，济南分行最大限度地争取到了山东省各级政府的强力支持，最大程度地凝聚各部门工作合力，调动各类风险救助资源，初步确立了分工明确、协作高效的处置机制，推动各项金融风险处置工作顺利完成。其次是深化金融监管合作与信息共享。在现行的分业监管体制下，银、证、保交叉性领域的监管是薄弱环节，也是金融风险事件的多发区域，基于金融稳定要求的监管合作就显得十分必要。

　　随着金融稳定履职工作深入，济南分行探索开展了多种形式的信息共享、监管协调与合作机制，为开展金融风险监测、稳健性评估和风险处置等工作提供了较好的制度支持。但目前，区域金融稳定协调仍处于不断探索阶段，有效的工作机制和框架的形成有赖于在制度层面进一步健全宏观审慎管理架构，充分整合宏观审慎管理和微观审慎监管职能，以及合理地界定中央金融监管和地方金融管理的职责边界。

　　五、几点简要结论

　　同全国各地的金融部门一样，济南分行多年来通过一个个典型金融风险事件的处置，逐渐确立并完善了相对成型的金融稳定机制工作框架。在不断的实践中，济南分行围绕信息知情权、风险早期介入、信息共享机制和金融稳定协调等关键要素，相应做实了金融机构风险监测、金融稳定重大事项报告、稳健性现场评估、出险企业监测、金融机构风险管理联席会议等制度，初步搭建起了金融稳定履职体系。据此可以得到如下基本结论：

　　第一，保障风险知情权是开展金融稳定工作的首要前提，应多渠道开展金融风险监测，坚持“风险全覆盖”与重点部位“贴身监测”并举，重视金融机构身处金融风险一线的信息优势，强化风险信息获取。

　　第二，健全跨市场、跨系统金融风险信息共享及协调配合机制，是金融稳定工作必不可少的重要方面。应充分发挥地方政府在调动各类风险救助资源、凝聚部门合力方面的主导作用，建立健全紧密依靠地方政府的金融风险应对处置机制。

　　第三，探索开展多渠道的金融风险“早期介入”，是金融稳定履职的必然要求，这有助于获取更深层次的风险信息，有助于前置性地防范风险。

　　当然，在法律层面应赋予人民银行维护金融稳定必要的监督检查权，对证券、保险业机构及其他融资性非金融机构的信息索取权，以及将评估权上升为一项法定的金融稳定履职手段，这些同样是构建区域金融稳定机制不可或缺的重要因素。

　　（来源：《金融发展研究》2013年第12期）