结构性减税政策效应评价：以山东省为例

结构性减税政策效应评价：以山东省为例

中国人民银行济南分行课题组

（中国人民银行济南分行，山东 济南 250021）

　　摘 要：2008年金融危机以来，我国陆续出台了一系列结构性减税政策，在拉动投资、刺激消费、扩大出口等方面起到了积极的推动作用。但目前的结构性减税政策多侧重于短期内促进经济增长，在推动税制结构调整方面成效甚微，并在一定程度上加大了货币政策的调控压力。本文在梳理结构性减税政策的基础上，分析了政策实施的积极效应、存在的“失衡”现象及对货币政策的冲击，并对今后如何更好地发挥税收政策结构性调整作用提出了建议。

　　关键词：结构性减税；失衡；货币政策

　　Abstract：Since the global financial crisis in 2008，China has put forward a series of policies on structural tax reduction，which play an active role in driving investment，stimulating consumption，expanding export. However，current policies mostly focus on the short-term economic growth，and produce little effect on promoting structural changes in tax system. Instead，they increase stress on monetary policy regulations. Taking the perspective of structural tax reduction，this paper analyzes the positive effect，existing“imbalances”，and impact on monetary policy related to the implementation of current policies. Finally，this paper proposes suggestions on how to give full play to structural changes of tax policy.

　　Key Words：structural tax reduction，imbalance，monetary policy

　　中图分类号：F810.42 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2014）02-0062-04

　　一、引言

　　结构性减税是在降低总体税负的情况下，针对特定税种、基于特定目的而实行的税负水平削减，以期达到优化产业结构、涵养税源、促进经济平稳较快发展的目的。自2008年12月初召开的中央经济工作会议上首次提出“结构性减税”的概念以来，我国出台了一系列结构性减税政策，包括统一内外资企业所得税率、成品油税费改革、调整出口退税率、提高工资薪金个人所得税免征额、资源税的计税方式由从量计征改为从价计征等等。这些政策的实施，对于减轻企业税收负担、增加居民个人可支配收入、刺激投资与消费需求起到了积极作用。但是，在经济危机背景下出台的结构性减税政策，更多的是临时性的应急措施，由此导致了诸多结构性失衡问题。以山东省为例，2008年，增值税、消费税、营业税、关税等流转税占税收收入的比重为62.30%， 2012年该比例61.39%，也就是说，流转税“独大”现象并未得到实质性改观，距离优化税制结构的目标相差甚远。从产业税负看，2008年山东省第三产业税负为11.79%，2011年税负为13.12%，税负呈现上升态势，与加快第三产业发展的结构性调增目标相悖。从税政结构看，这些年来诸多的结构性减税政策刺激投资、促进出口的偏多，拉动消费的政策很少，实际上对消费的拉动作用十分有限，造成投资—消费结构扭曲。从税负结构看，由于结构性减税政策侧重“减税”，对于名目繁多的非税负担未加关注，导致“减税不减负”的畸形税负现象。种种迹象表明，以“调结构”为主要目标的结构性减税政策在结构性调整方面并没有大作为。由此，财政政策和货币政策作为国家宏观调控的“左右手”，其有效性和协调性方面存在的问题应予关注。

　　二、结构性减税政策实践

　　（一）理论分析与实践背景

　　从理论上讲，税收会对经济增长产生收入和替代两种效应。从财政收入看，税负提高意味着更多的社会资源集中于公共部门，会挤占部分私人部门资源，对投资和经济增长产生负效应，称为替代效应。从财政支出看，税负提高能够扩大政府支出规模，提供更多的公共产品和服务，从而改善私人部门的投资生产环境，提高社会资源配置效率，对投资和经济增长具有正面的激励效应，也就是收入效应。税收与经济增长的关系最终取决于这两种作用力的大小。

　　对于政府来说，现实中总是存在着能够带来相同收益的两种完全不同的税率：当税率低于某种水平时，会激发经济活力，社会供给量因此而增加，政府的税收收入同方向提升；当税率高于某种水平时，将导致经济活动的萎缩，社会供给量因此而下降，结果是政府税收不断减少。供给学派的主张是，政府取得更多税收收入的最佳途径并不是提高税率，恰恰相反，是减税。

　　2008年，世界银行曾经对47个国家和地区的宏观税负率进行测算，包括23个发达国家、24个新兴和发展中国家。发达国家的平均税收占GDP比重是27.7%，最高的是北欧国家达到了47.1%，最低的只有14.6%。24个新兴和发展中国家平均税率是22.7%，最高的是37.7%，最低的是16%。由此可以看到，无论是发达国家还是发展中国家，它们的平均税率都要比我国高。但我国的税制负担增长速度很快。数据显示，1995年我国国家税收在6000亿左右，2010年上升到73000亿元，大致增长了l1倍，而同期GDP由6万亿增长到40万亿，增长了5.5倍。据统计，1990年美国的税收折算相当于我国的36倍，而现在美国的税收总量大致是我国的不到3倍。1997—2012年，我国税收收入占GDP的比重从10.4%增长到19.4%，不扣除物价因素的GDP平均增幅为13.9%，而税收收入的平均增幅为16.8%。王凤英、张莉敏（2013）综合利用经济、税收、拉弗曲线理论以及计量经济学方法对我国最优宏观税负进行测定，我国最优宏观税负约为19.9%。也就是说，我国税负水平已接近拉弗曲线的“税率禁区”，税收对经济的正面激励作用已基本发挥到极限。因此，在当前国家“处理好保持经济平稳较快发展、调整经济结构、管理通胀预期的关系，防止经济出现大的波动”的政策基调下，结构性减税无疑是一种恰当选择。结构性减税一方面通过税负的实际减轻对经济总量产生正面影响，同时又通过优化税制结构而优化经济结构，能够很好地完成深层次结构调整的任务。

　　（二）结构性减税政策的内容

　　2008年以来，我国相继采取了一系列的减税政策。例如全面推行增值税转型改革（允许企业将其购进设备所含税金作进项抵扣，降低其投资成本，提高其投资固定资产的积极性），将增值税小规模纳税人的征收率统一降至3%，减少1.6升及以下排量乘用车的购置税，给予中小企业相关税收优惠及调整出口退税政策等，加上取消和停征100项行政事业性收费，等等。同时，也实施了部分推动结构优化的“加法”措施，如实施燃油税费改革，提高成品油消费税单位税额；适时提高金属矿、非金属矿采选产品的增值税税率；较大幅度提高大排量汽车的消费税税率；提高卷烟生产环节的消费税税率，同时在卷烟批发环节加征一道消费税等。

　　从我国近几年的税收实践可见，结构性减税对于经济全局和税收领域本身，总量和结构调整的意图明显。首先看经济全局。结构性减税意在扩大总需求，对投资、消费、出口都有相应的减税安排；在结构上意在促进经济发展方式转变、优化产业结构，综合运用了调整税率、征收范围、扣除标准、税收优惠等多种方式，使结构性减税的效果得到强化。其次看税收领域本身。总量调节突出的是减税，强调的是更深层面减轻纳税人税收负担，而非表面的减少税收收入，因为减负的结果更有可能是经济增长加速，税收增收。结构调节表现的是减税之中有增税，包括不同税种之间的增减结构变化、同一税种内部的增减结构变化。增税虽少，但调节目标很明确：一是节能环保、资源综合利用；二是产业结构调整，主要是针对房地产业。

　　（三）结构性减税政策的作用

　　1. 拉动投资增长，促进经济持续快速发展。从山东省来看，2009年金融危机肆虐，但在结构性减税政策背景下，山东省经济主体显示出较强的投资意愿，“促投资”拉动效应明显。2006—2007年山东省固定资产投资增长率仅在10%左右，而2008—2010年在国家宏观调控政策和结构性减税政策的刺激下，连续3年固定资产投资增长率高于20%，确保了经济快速发展目标的实现。

　　2. 增加居民可支配收入，提升消费能力。以个人所得税政策为例，2008—2011年国家连续3次提高个人所得税起征点，减轻了中低收入者税收负担。仅2012年，山东省工资薪金个人所得税同比减收31.64亿元，降幅达14.7%。个人可支配收入显著提高，较好地刺激了消费，拉动了内需。

　　3. 降低外贸企业出口成本，促进外贸出口。自2008年下半年以来，7次提高出口退税率，涉及上万种商品，提振外贸企业信心，提高了企业扩大出口的积极性。据2008 年山东省出口数据测算，7次调整退税率后山东省的平均退税率由原来的10.4% 提高到13.8%，有效缓解了世界经济疲软对山东外贸出口企业的经营压力。

　　4. 支持环保企业发展，促进节能减排和环境保护。促进形成节约能源资源、保护生态环境的产业结构、增长方式和消费模式，是实现经济社会长期协调可持续发展的必然要求。以资源税改革为例，2011年11月1日起将石油、天然气资源税计征方式改为从价计征，以缓解节能减排的严峻形势。胜利油田主体部分位于山东省东营市，近年来原油产量持续稳定在2700万吨，实施资源税改革前，胜利油田2011年1—7月份缴纳资源税约4亿元，资源税改革后，2012年1—7月份缴纳资源税约28亿元，是上年同期的7倍。资源税税负的大幅增加，增加了资源开采使用成本，长期来看将利于资源节约型社会的构建。

　　三、结构性减税的“结构性失衡”

　　结构性减税之于经济的作用，其一是促进经济增长，其二是调整经济结构。前者重在减税，通过减轻税负促进经济增长在相对短的时间内就可以实现；后者重在调结构，需要通过税制结构的优化来实现，是一个长期的过程。由于我国结构性减税政策的推出受到金融危机推动，当时宏观调控的首要目标是反危机，防止经济下滑；次要目标是经济结构调整。因此我国现行的结构性减税政策短期调控性政策相对较多，对中长期的税收规划相对较少，使得结构性减税政策中税政结构、税制结构、税负结构、税费结构等方面存在的“结构性失衡”问题凸显。

　　（一）税制自身的结构性未得到优化

　　我国的税制改革，其目标之一是构建流转税和所得税并重的“双主体”税制，充分发挥流转税筹集收入和所得税调节收入分配的优势，共同促进经济与社会全面、协调、可持续发展。然而，结构性减税政策实施以来，其调整幅度和速度与税制改革的要求并不相符。2008年，山东省增值税、消费税、营业税、关税等流转税占税收收入的比重为62.30%，2009年、2010年、2011年该比例分别为62.38%、62.84%、61.39%。也就是说，税制结构调整的幅度不超过1%，流转税“独大”现象并未得到实质性改观，流转税与所得税均衡互补、税收体系功能完备的“双主体”税制优势也无法发挥出来。反过来，流转税在税制结构中的绝对优势，使得结构性减税政策更多地集中于货物与劳务税，对所得税、财产税等直接税的操作空间受限，弱化了结构性减税的公平调节功能。

　　（二）税负分布结构性问题未得到有效化解

　　山东省产业结构偏重，经济发展要求第一和第二产业趋稳，以服务业为主体的第三产业加速发展，这就要求稳步降低二、三产业税负水平，结构性减税的政策设计初衷也在于此。但是，近几年来，山东省第二、三产业的税收负担并没有减轻，反而出现了加重的趋势。从三次产业的税收结构看，第一产业税收占其增加值的比重平稳保持在最低水平，第三产业税收比重虽低于第二产业，但却保持稳步上升的趋势。

　　（三）税收政策的结构性失衡始终存在

　　一直以来，我国经济增长严重依赖投资和出口拉动，而消费相对疲弱，这一点在山东省十分典型。结构性减税政策在理论上是调整投资、消费、出口结构的有效手段，但实际上并没有起到积极作用。首先，增值税转型改革是最大的减税动作，但是它是促进投资的。第二，增值税、企业所得税、营业税的税收优惠大多作用于投资。第三，多次提高出口退税率，是刺激出口。第四，个人所得税方面的减税有利于消费，但是山东省该税收入占税收总额的比重不到5%，刺激消费的作用非常有限；减征小排量乘用车的车辆购置税对消费的调节作用是间接的、有限的；对个人住房买卖的税收调节是随房地产市场波动的，时增时减，对消费的作用是双向的；成品油税费改革、消费税扩大征收范围等举措均对消费产生抑制作用。同时，由于税收与物价联动性较强，通过价格将税负转嫁给消费者，不仅会推动物价攀升，还会抑制消费。

　　（四）税与非税的结构性问题未加以考虑

　　纳税人的负担包括税收负担和非税负担，减税负，应该理解为包括税收收入、非税收入、政府性基金收入在内的全口径的“税费负担”。而结构性减税政策只减税不减费，各种非税形式的收费导致企业的实际负担水平并没有明显下降，从而无法达到结构性减税政策的预期目的。目前民营经济特别是个体工商户，费重税轻、整体负担过重的问题仍然未能从根本上得以解决。

　　四、结构性失衡对货币政策的影响

　　结构性减税政策是一项积极的财政政策，作为政府宏观调控的主要工具，财政政策与货币政策均应服务于共同的国家宏观调控目标，因此，财政政策与货币政策应该是相互补充、互相配合的，以期形成政策合力，实现统一的国家宏观调控目标。但是结构性减税的“结构性失衡”导致了国家宏观调控的“左右手”配合失灵，在一定程度上加大了货币政策的调控压力，使宏观经济发展的不确定性增加。

　　（一）不利于金融资源优化配置

　　据统计，在2008—2010年结构性减税政策大规模实施期间，固定资产投资近8成来自钢铁、有色金属、电力、煤炭等“两高一资“行业。由于高耗能、高污染行业的利润仍比较高，信贷资产质量总体较好，加之行业固定资产投资和生产高速增长，使得银行信贷资金在这些行业大量集中。信贷投放过度集中易导致信贷资金在企业、行业间分布失衡，并直接导致信贷风险的进一步加剧。这必然对缓解信贷资金供求结构性矛盾、优化金融资源配置的调控目标形成冲击。

　　（二）不利于通货膨胀目标实现

　　结构性减税政策未改变我国流转税“一支独大”的局面，以流转税为主体的税制结构依然存在，客观上造成了税负由生产地向消费地的转嫁，而政策原因使发达地区成为生产集中地，相对而言，欠发达地区则成为消费集中地。而结构性减税政策的税收优惠主要集中于生产环节，加重了区域间的税负失衡，造成社会资金向相对低税负的东部地区流动。这种影响积累到一定程度，后果就是东部区域货币供应量超过该区域的经济发展需要，形成地区性通货膨胀。

　　五、建议

　　如果说结构性减税政策初期的出发点是想通过纳税人实质税负水平的下降刺激经济增长的话，那么后金融危机时代结构性减税政策要立足长远的战略考虑，更应注重发挥税收政策结构性调整的作用。

　　（一）推动“增值税扩围改革”

　　“增值税扩围改革”即采用扩大增值税范围的方式来替代营业税，有利于解决增值税和营业税并行引发重复征税问题，促进生产要素顺畅流动，为产业分工细化提供公平、中性的税制环境。通过税制设计，在减少增值税、营业税总体税负的前提下，推进“增值税扩围改革”，降低间接税比重，对经济主体是一个长期利好政策。2013年，“增值税扩围改革”在山东试点，此项改革能否对推动现代服务业发展、优化税制结构产生综合效果，值得期待。

　　（二）进一步拓展结构性减税内涵

　　近年来，山东省对各类行政事业性收费项目进行了全面清理，取消了200余项行政事业性收费项目，但是非税收入在公共财政预算收入中的比重依然超过两成，与同为东部大省的江苏、浙江相比，减负空间依然很大。因此，下一步的结构性减税改革应该综合考虑税外各种收费，清理和取消非税收入，加强对非税收入的征管，相对地把结构性减税范围向非税收入扩展，提高减负的程度。

　　（三）与其他政策形成合力

　　结构性减税政策本身是一种“反周期”操作，国家从宏观角度，将短期的反周期调节与促进经济长期稳定增长相结合，实施宏观调控与推动产业结构调整，能够有力地促进经济社会稳定协调发展。但税收政策有其自身的特点和传导机制，从西方宏观经济学派关于税收政策的争论可以看出，税收政策的有效性是不确定的。从目前政策的实际执行效果看，虽在一定程度上拉动了投资增长、提升了消费能力、缓解了出口下滑，但在优化税制结构、转变经济发展方式等方面仍较为乏力。因此，税收政策要注意和其他宏观经济政策的配合，提高政策实施的协调度，强化结构性减税政策效果。

　　（四）加强引导和管理，确保减税政策执行到位

　　针对结构性减税政策实施范围广、涉及纳税企业众多的实际情况，税务部门应充分利用各种宣传媒介，积极开展有针对性的宣传活动，使纳税企业能够全面了解减税政策内容，引导纳税人用足、用好税收政策，保证政策执行落到实处。同时，还应认真做好政策实施效果的反馈工作，密切跟踪和监控政策实施情况，一方面杜绝减税政策实施不到位，另一方面堵塞征管漏洞，防止减税政策走样所带来的税款流失。

　　参考文献：

　　[1]张念明.基于税制优化的结构性减税政策研究[J].中南财经政法大学学报，2012，（3）.

　　[2]池巧珠，陈少晖.我国宏观税负的影响因素与结构性减税的路径选择[J].当代经济研究，2013，（3）.