金融稳定在英国的发展及其对我国的启示——从北岩银行说起

金融稳定在英国的发展及其对我国的启示——从北岩银行说起

张光涛 刘春波，中国人民银行济南分行营业管理部

　　一、引言

　　北岩银行是富时指数 100公司在英国东北地区的两家公司之一，是英国国内的第五大抵押贷款机构。2007年 9 月 14 日、15 日和 17 日，北岩银行发生挤兑事件，这是自 1866 年以来英国的银行首次出现挤兑，也是“次级债风波”影响欧洲金融业的标志性事件。

　　北岩危机发生后，英国20世纪90年代以来的“三方体制”，即由英格兰银行、金融服务局、财政部共同负责金融稳定的制度在这次金融危机中被证明完全失败。“三方体制”既未能及早识别金融体系中的巨大风险，也未能在金融危机前采取有效措施减少风险，还未能在危机来临后，特别是在2007年夏季即危机的早期采取有效应对措施。主要原因是没有一家机构对系统性风险监管负责，造成无人从事宏观审慎管理：金融监管权集中于金融服务局一家，而金融服务局以放松监管著称，未能有效防范风险；英格兰银行名义上对金融稳定负责，但没有维护金融稳定的有效手段；财政部负责维护金融体系的法律和制度框架，但无明确职责应对金融危机。

　　本文在分析北岩银行挤兑案例的基础上，对英国金融稳定体系及其后来的发展做了系统的描述，以期能为完善我国的金融稳定框架提供借鉴。

　　二、英国维护金融稳定的实践——以北岩银行为例

　　（一）危机发生

　　北岩银行于1997年10月1日进行公司制改革，1997年底合并总资产158亿英镑，2006年底合并资产达1010亿英镑，其中89.2%的资产是住房抵押贷款。为维持资产业务高速增长，在零售市场存款业务停滞不前的条件下，北岩银行改变了其传统负债策略，转而依靠从其他银行借款与在金融市场上出售抵押贷款证券筹款，从全球金融批发市场大量融入资金。1999年，北岩银行不再将贷款继续持有到期，而是将抵押贷款打包出售给投资人并以此为抵押进一步融资。其资产负债结构相应发生了很大变化，零售存款和零售贷款资金的比例从1997年的62.7%下降到2006年末的22.4%，这一比例，比英国其他很多与北岩银行性质相似的银行都低。2007年7月底开始，美国次贷危机波及全球，2007年初到9月挤兑风波发生，北岩银行股价狂跌50%。

　　（二）危机处理

　　2007年8月9日，北岩银行首次向英格兰银行提出紧急援助申请；9月14日，英格兰银行和金融服务管理局联合发布声明，认为北岩银行资本充足、贷款质量良好、具有偿付能力，表示愿意向其提供流动性支持，这是英格兰银行自1997年以来第一次直接援助商业金融机构。但是，英格兰银行注资的消息并没安抚储户，反而引起市场恐慌，大批储户涌向该银行各网点或通过网络提取存款。2007年9月16日当天，便有相当于北岩银行存款总额8%的20亿英镑存款被提走。在挤兑的情况下，北岩银行一方面推脱现金运输环节出现问题，另一方面抱怨银行之间缺乏信任，英格兰银行也没有及时做出行使最后贷款人职责的正式承诺，使得挤兑事件进一步恶化。9月17日，北岩银行各营业网点再次出现挤兑，公司股价一日跌去38%。为防止事态恶化，英国政府表示将为北岩银行提供担保，保障储户存款安全，英格兰银行和金融服务管理局也联合保证该行“正常运行”，北岩银行以7%的惩罚性利率从英格兰银行借入近30亿英镑紧急贷款，部分缓解了流动性压力，挤兑现象逐步消失。

　　2007年9月20日，英国财政部明确了对北岩银行储户的存款担保安排，担保范围包括：截至9月19日午夜所有现有账户、现有账户的新存入款项、现有账户之间的利息和资金往来，9月13日至9月19日之间要求关闭而后重新开立的账户。但9月19日之后新开的北岩银行账户不包括在上述保障条款内。这种有所保留的条款加剧了市场担忧，再加上北岩银行坚持在危机期间向优先股持有者支付4000万英镑股息的做法沉重打击了投资者的信心。北岩银行的股价从9月13日的639便士下降到9月25日的163便士，价值严重低估的北岩银行开始成为其他金融机构和私募基金收购的对象。2007年10月1日，英国金融服务管理局针对北岩银行危机的新存款保障安排生效，北岩银行客户在3.5万英镑以内的存款将得到100%保障，但此后北岩银行在9月底向英格兰银行再次借入50亿英镑的内部消息被市场获知，引发市场对危机恶化的担心。随后几日，北岩银行向英格兰银行申请的紧急贷款累计上升到110亿英镑。10月9日，政府为北岩银行零售客户提供存款保障的范围扩展到2007年9月19日以后的存款，同时将可接受的抵押品范围从国债等最高评级的证券扩大到所有资产，北岩银行可以从英格兰银行获得更多的资金支持。政府的举措稳定了储户的情绪，增强了其对潜在收购者的吸引力。

　　（三）北岩银行国有化

　　为确保金融体系稳定，英政府决定对北岩银行实施临时性的国有化。2008年2月22日，英国议会批准特别银行立法，财政部向北岩银行派驻了新的执行主席和首席财务官，北岩银行正式被国有化。至此，北岩银行成为美国金融危机爆发以来第一家被国有化的银行。2010年1月，北岩银行被一分为二，包含银行品牌、零售业务和良性资产的“好银行”和实为资产管理公司，负责处置、管理剩余不良资产的“坏账银行”。分拆后，“好银行”拥有较强的竞争力，出售给投资者重新成为私营企业，继续经营零售银行和住房贷款业务。

　　三、英国对北岩银行的救助过程问题分析

　　北岩银行国有化事件由多方面因素造成，如自身冒进的业务扩张计划、过于激进的贷款政策及资产负债期限的严重错配等，金融危机的爆发加速了这一事件进程，但北岩银行事件的处理也充分暴露了“三方体制”的缺陷和漏洞。

　　（一）宏、微观审慎管理的分离导致监管制度存在漏洞

　　财政大臣奥斯本（Osborne）认为，只有独立的中央银行才有对宏观经济的广泛理解、权威和知识做出宏观审慎决策。本次危机表明，中央银行作为最后贷款人，需全面了解其要支持的金融机构。中央银行的本质在于其通过调整自身的资产负债表创造流动性，流动性管理是金融稳定的关键，如果全权负责流动性管理的中央银行没有宏观审慎管理权，可能会出现复杂的局面，如本次危机表现出的，面对危机三方无法充分、及时开展合作，甚至出现无人负责的情况。尽管三方签署了《备忘录》，但条款粗糙、法律层次偏低，一旦发生严重危机，三方难以开展合作，甚至出现推诿。北岩银行2007年8 月9日就向英格兰银行提出紧急援助申请，金融监管当局9月14日才发布联合声明，更为严重的是，北岩银行连续3天遭储户挤兑，没有一家金融监管当局出面声援或采取实质性的救援措施，导致危机加剧。根据《备忘录》，英格兰银行负责宏观金融稳定，金融服务局负责金融机构微观层面上的稳定，表面看两者分工明确，但实际职责不清。危机中，银行日常经营受到货币市场紧缩影响出现流动性危机。宏观层面看，货币市场信贷紧缩造成流动性紧张影响金融机构正常经营；微观层面看，北岩银行严重依赖货币市场融资。英格兰银行从防范道德风险角度出发，事前拒绝向货币市场注资，金融服务局则从该行经营符合监管要求角度出发未对问题加以足够重视，导致危机爆发前均“无动于衷”。同时，《备忘录》虽对领导机制与牵头方有规定，但粗略的规定在危机时不起作用，三方负责等同于无人负责。

　　（二）英国银行破产清偿法律机制不够健全

　　英国是G8国家里唯一没有银行破产清偿专门法律机制，而是依据普通公司破产法对银行进行破产处置的国家。当前的三方协定并不具备快速处理问题银行的权力，问题银行的存款不能被冻结，相关机构也不具备法律权限对银行进行处理，除非银行出现明显的清偿力问题，相关机构不能让银行倒闭，等同于政府对银行的股东和投资人提供了隐性担保。而美国联邦存款保险公司采取“及时纠正措施”，当银行触动触发机制后，权力机构可以立即采取行动，将问题银行转为公众所有，冻结其存款，在过桥银行接管并继续经营该银行的同时寻找长期解决方案。“过桥银行”的做法不用等到银行濒临倒闭时才采取行动，对出现流动性问题的银行包括大银行的处理都有成效。此外，英国存款人即使得到足额赔付存款保证，通常也需要3—9个月才有可能存款返还到位，美国通常是1—2个工作日，IMF的建议赔付期限定在30天之内。

　　（三）英国存款保险法律制度安排不合理

　　首先，存款保险法规定的最高补偿额低。北岩银行个人客户存款非常多，在预感到危机将要发生时，低额度的保险补偿促使他们决定抽回资金。IMF建议保险范围应在人均GDP的1—2倍，英国1999年统计显示其存款保险赔偿限额为该国人均GDP的1.4倍，再加上这些年的通货膨胀因素，这一标准更是偏低。其次，共同保险机制要求存款人与保险机构共担损失。英国当前由金融服务补偿计划有限公司具体负责存款补偿事宜，在赔偿金额上，采取的是共同保险方式，由存款人和金融服务补偿计划有限公司共同承担损失，最高保险额为35000英镑，2000英镑以内的部分全额支付，余下的33000英镑则只赔付90%。共同保险机制要求小额存款人对其存款的银行进行深入了解不切实际，有损金融稳定。第三，事后的赔偿经费征收机制。英国的金融服务补偿计划有限公司在估计未来12个月损失额的基础上收费，发生意外后的损失缺口再临时征收。这种事后的反应机制往往导致存款资金得不到立即赔付，还会出现当银行出现问题时往往也是需要收费时的亲周期现象。金融服务补偿计划有限公司机制只能进行不超过40亿英镑的问题银行的处置，对超过这一数额真正具有系统性影响的问题银行的处置需政府介入。金融服务补偿计划有限公司的存款保护委员会中没有行业或监管当局的代表参加，易产生代理问题，有损该制度的有效性。

　　（四）金融服务监管局教条式监管不完整

　　金融服务监管局使用完全以规则为基础的教条式监管，不利于真正的金融稳定，也不利于消费者保护。英国议会在北岩银行国有化后做出的《北岩银行挤兑研究报告》显示，金融服务管理局存在严重的监管失误：缺乏对北岩银行采取持续性的监管行动、在日常监管中存在监管宽容的现象以及低估了北岩银行的经营风险。工作组在对北岩银行进行所谓的“关闭与持续”监管时，对该银行的冒险业务战略视而不见，反而认可其合理性。在这样的条件下，即使在北岩银行出现了超乎寻常的扩张速度以及自2007年2月份以来股价大幅下跌等明显的危险信号时，也不能引起金融服务管理局的重视。

表1：从和平到危机时期各机构的职能

　　四、金融危机后宏观审慎管理在英国的发展

　　危机以来，基于金融监管体系暴露出的缺陷与教训，英国政府进行了一系列改革。

　　（一）金融监管新框架的形成

　　自2013年4月1日起，金融服务监管局被金融市场行为监管局和审慎监管局代替，英格兰银行被赋予宏观及微观金融监管权，下设金融政策委员会和审慎监管局，英国的金融监管模式从三方监管转变成双峰监管。金融服务监管局的审慎监管职能和行为监管职能分别由新设立的审慎监管局和金融市场行为监管局承继，且后两者在有关宏观审慎管理方面接受金融政策委员会指导。

　　1. 英格兰银行内设金融政策委员会，作为宏观审慎管理机构，负责监控和应对系统风险。通过识别和处理金融系统总体的风险和漏洞、解决不平衡问题，如抑制信贷周期、促进宏观经济稳定来维护金融稳定。其职责是识别、监测并采取行动消除或减少系统性金融风险，增强英国金融体系的弹性，维护整个金融系统稳定。为确保金融政策委员会的职责行使符合宏观审慎原则，政府拟为其提供专有的宏观审慎工具。如逆周期资本要求、可变风险权重、杠杆限制、前瞻性损失准备、抵押品要求、信贷金额控制和储备要求①。委员会主席由英格兰银行行长担任，成员包括负责货币政策和金融稳定的副行长、新设负责审慎监管的副行长、新设消费者保护和市场管理局局长，以及外部成员和一位财政部代表。该委员会的工作将接受英国议会下属财政委员会的检查及评估。

　　2. 英格兰银行下设审慎监管局，负责对各类金融机构进行审慎监管。监管银行和其他接受存款机构（包括房屋抵押贷款协会和信用社）、经纪商（或投资银行）以及保险公司（包括互助保险协会社团）接受存款、实施保险合同及其他主要投资交易的活动。职能主要包括：对金融企业的安全性和稳健性实施判断，采取恰当的行动；制定金融企业的核心监管规则；核准金融企业须经审批的经营活动；监管金融企业遵循规则执法；批准个人在金融企业中行使职权。

　　3. 金融行为监管局负责监管各类金融机构的业务行为，保护消费者。金融行为监管局将制定并实施与金融服务监管局类似的规定，促进金融市场竞争，以保护消费者并确保市场运作的诚信。这一监管机构的变更将不会改变任何针对英国监管公司客户的主要保护措施，尤其是：客户的资金将仍会完全单独存放，客户将仍能向金融申诉服务公司提交投诉，客户能继续享受英国金融服务补偿计划。同时，金融行为监管局已声明将会对违反监管规定的公司进行严厉处罚。

　　（二）英格兰银行在宏、微观审慎管理中的作用

　　加强宏观审慎管理、构建宏观审慎性政策框架，成为危机后国际金融管理制度改革的核心内容。

　　1. 英格兰银行的角色定位。英国率先对传统宏观与微观分离的监管模式进行变革，赋予中央银行微观与宏观完整的监管权力，其监管方式的变革弥补了传统货币政策框架和微观审慎监管之间的管理空白，有利于央行逆经济周期政策工具作用的有效发挥、货币政策的制定和传导及央行金融稳定职能的履行。英格兰银行在整个金融系统中处于核心地位，通过主持金融政策委员会，在整个审慎监管中扮演重要角色。审慎监管局是英格兰银行的“子机构”，英格兰银行可以通过审慎监管局和金融政策委员会对金融系统进行直接的审慎介入和监管，同时负责监管支付、清算系统。

　　2. 危机管理。英格兰银行行长将在每次公布金融稳定报告后，向财政大臣报告审慎监管和金融稳定的最新进展，包括金融政策委员会采取的任何行动、审慎监管局采取的重大监管行动及金融行为监管局采取的与金融稳定相关的行动。英格兰银行行长必须在出现可能需要动用公共资金的情况时立即通知财政大臣。财政大臣在任何涉及使用公共资金的行动上有最终决策权。

　　五、完善我国金融稳定框架的建议

　　针对我国银行监管体制建设方面的不足，我们可以汲取北岩银行挤兑事件中的经验教训，总结出有益的启示。

　　（一）加强宏观审慎管理，建立统一协调的金融稳定办公室

　　在我国，除“一行三会”，财政部和发改委对宏观经济也有着举足轻重的影响。因此，在构建宏观审慎管理框架过程中，也应将财政部和发改委考虑进来，形成“一行三会一部一委”的共同协调机制。短期内要真正实现宏观审慎管理的作用，成立一个较高层次的金融稳定办公室（或委员会）将是可行的方法。借鉴英国的经验做法，主任可由人民银行行长兼任，副主任可以分别由一行三会以及财政部、发改委的相关负责人等组成，负责监测、分析、评估系统性金融风险，加强部门间信息沟通交流力度，协调指导宏观审慎管理工作，积极开发有效的宏观审慎管理工具等。

　　（二）加强立法和金融稳定协调机制建设

　　北岩银行事件表明，时间延误、相关职能部门职责不清，部门之间利益冲突往往是阻碍危机有效处理的主要原因。建议建立关于各方维护金融稳定方面作用、职责和法律地位的详细、切实可行的法律法规或制度规定，明确各部门职责分工。如金融监管当局主要负责微观审慎监管，财政部主要负责危机救助时财政资金的运用，人民银行主要负责宏观审慎管理、维护支付清算体系的平稳运行、金融稳定评估以及实施救助措施；明确协调主体，组成三方金融稳定联席会议制度，定期召开讨论会，以便三方对金融政策和运行的重大问题进行沟通、协商。通过监管机构之间的谅解备忘录建立信息交流机制和平台，统一中央银行和监管机构信息搜集的统计口径和指标体系，增强资料的共享性，确立人民银行与银监会职责交叉部分金融稳定的权责和分工合作方式，建立财政部与人民银行、监管部门之间的信息沟通机制；建立金融风险处置机制，明确其组织结构、决策部署和执行实施，明确各部门在风险处置中的职责，改善现有的对有问题金融机构进行风险救助的手段和措施。

　　（三）建立完善问题银行风险预警、早期纠错和风险补偿机制

　　可以借鉴美国的“及时纠正措施”机制和成立过桥银行的做法，相关监管部门应当能够在此前就识别出问题银行，并及时处置。国际经验表明，存款保险制度与金融监管部门的审慎管理以及中央银行的最后贷款人功能共同构成金融安全的三大基本要素。在构建逆周期的金融宏观审慎管理制度框架、加强金融监管协调、建立健全系统性金融风险防范预警体系和处置机制之后，建立存款保险制度也是我国“十二五”规划中的又一命题。应把握时机强化对存款金融机构的市场约束，弥补监管资源的不足，防范和化解金融风险。实行限额保险和差别费率，强化对“大而不能倒”机构的制约，弥补监管资源不足，防范和化解金融风险。

　　注：

　　①逆周期资本要求，在经济增长时期基于周期资本增加风险补偿金；可变风险权重，视某类资产的风险状况提高资本需求；杠杆限制，加重金融机构杠杆的总限额；前瞻性损失准备，要求银行对其预期的未来贷款损失提取准备金；抵押品要求，在某类贷款出现非理性增长时，提高该类贷款抵押品限制；信贷金额控制和储备要求，通过限制贷款人或增加金融机构短期流动性要求限制贷款。

　　（来源：《金融发展研究》）