全球气候融资发展现状、问题与经验借鉴

全球气候融资发展现状、问题与经验借鉴

　　目前，国际上对气候融资（Climate Finance）尚没有统一的定义，通俗的理解是全球应对气候变化所需资金的融通，从广义上看包括公共资金和私营融资，前者主要通过多边和双边渠道，后者主要通过碳市场、外商直接投资或与气候相关的捐赠活动。发展气候融资是全球应对气候变化和促进绿色经济发展的需要，同时也是国际气候谈判的筹码。

　　随着我国经济社会的快速发展，依靠物质资源大量消耗和严重污染环境的发展方式难以为继。转变经济发展方式，走可持续发展之路是我国经济发展的内在要求。为加快上述战略调整，国家在“十二五”发展规划中，首次将应对气候变化纳入我国经济发展总体规划中。党的十八大报告提出把生态文明建设放在突出地位，融入经济、政治、文化、社会建设的各方面和全过程。作为开展应对气候变化行动的前提和保障，气候融资是不可或缺的一环，研究全球气候融资发展经验，探讨趋势，剖析问题，对我国气候融资制度、政策和机制的建立，及积极利用国际气候资金、学习管理理念和知识技术，促进我国经济结构调整，助力绿色经济发展具有巨大的借鉴意义。

　　一、全球气候融资的发展

　　全球气候融资体系的建立经历了一个艰难而曲折的过程。尽管在各国的不断努力和相互妥协下，目前全球已经建立了相对健全的气候融资体系，但由于发达国家和发展中国家对于资金来源、运用及管理等方面仍存在较大分歧，气候融资问题仍是当前国际气候变化谈判的主要议题之一。

　　1992年各国经过激烈谈判达成的全球保护气候法律文件《联合国气候变化框架公约》为发达国家和发展中国家之间的融资机制建立了“共同但有区别责任”的原则。以全球环境基金为代表的公约资金机制是这一时期全球气候融资的主渠道，资金主要来源于发达国家的公共出资，但发达国家的实际出资量与公约承诺量及发展中国家的实际需求量均差距较大。

　　2007年《联合国气候变化框架公约》第13次缔约方大会在巴厘岛召开，各利益方就后京都时代的国际融资模式提出了不同的倡议，并通过《巴厘路线图》的决议。会后各发达国家纷纷探索征收国际航空航海税、对所有化石燃料排放征收全球统一碳税、征收国际货币交易税等新的气候融资渠道，私营部门和碳市场的作用也开始被发达国家广为颂扬。这一时期，公约外融资渠道展现了蓬勃发展的局面，典型代表为英、美、日三国积极倡导、世界银行大力推动成立的气候投资基金。与全球环境基金主要通过赠款支持发展中国家不同的是，发达国家开始附加政治经济条件，而且优惠贷款及风险减缓工具等方式也成为该基金支持发展中国家的主要方式。

　　2009年公约第15次缔约方大会上，在发展中国家为保护全球气候做出积极行动的压力下，发达国家迫于国际压力做出了2010-2012年300亿美元的短期资金承诺和到2020年每年动员1000亿美元的长期资金目标。同期制订的《哥本哈根协议》提出了设立“绿色气候基金”的构想，标志着国际气候融资新格局开始形成，发达国家借机借机开始推动市场本位的融资模式，在预设今后国际气候融资规模的同时，推动融资主体、融资渠道、融资方式等等相关政策走向改革。

　　2010年2月，联合国秘书长潘基文成立了“联合国气候融资高级别顾问组”，并出台了《联合国秘书长高级别顾问组关于气候融资问题的专题报告》。报告强调了维持碳价格在合理范围的重要性，除直接预算拨款以外，报告提出了七类应对气候变化资金渠道，即:公共碳市场收益、国际交通收益、碳相关其他收益、金融交易税、银行工具、碳市场、私营资金。该报告在全球产生了广泛影响。发达国家对此高度关注，借机加快了推动创新性资金来源的步伐，而且在此后的国际气候融资谈判中，多次援引报告中相关内容，提出广辟资金渠道是应对气候变化的有效方法。2010年公约第16次缔约方大会通过的《坎昆协议》中，明确提出了发达国家提供的资金来源应具有多样性，包括公共资金和私营部门资金、双边渠道和多边渠道，以及创新性资金来源等等。

　　在2011年底公约第17次缔约方大会上，公约新的资金机制运营实体——绿色气候基金正式建立。该基金会计划到2020年向发达国家筹集到1000亿美元,以后每年再追加1000亿美元,预计在2027年将达到8000亿美元的规模。而国际货币基金组织(IMF)所掌控的资金规模也不过是8450亿美元。考虑到应对气候变化、环境保护的重要性,今后GCF可能会发展成为与IMF、世界银行(WB)并称的三大国际金融机构。截止目前，“绿色气候基金”已经决定落地韩国，其管理和治理架构正在建设当中，随着管理体制的建立和资金的逐步到位，该基金将成为联合国气候变化公约框架下最主要的国际气候融资平台。

　　二、国际气候融资发展趋势及存在的问题

　　纵观国际气候融资发展可以看出，当前国际气候融资体系面临许多问题，发达国家和发展中国家之间的矛盾和分歧十分突出，主要焦点集中在减排责任、资金来源、资金管理和运用等方面，而且发展中国家与发达国家在气候融资方面的合作越来越缺乏信任，这都影响了新型国际气候融资体系的形成。

　　（一）国际气候融资发展趋势

　　尽管当前的全球气候融资体系存在许多困难和问题，但面对不断恶化的环境和气候问题，气候融资必须向前推进和发展，这是各国的共识。因此，全球气候融资仍将继续向前发展，总体来看，资金来源呈现市场化、多元化等发展趋势。

　　1、资金来源从发达国家政府出资向市场化融资方向发展。公约签署之初，国际气候融资体系以发达国家政府出资为基础，公共资金成为气候融资的先导力量。随着当前全球政治经济环境和温室气体排放格局的变化，发达国家不满于政府本位的出资模式，在竭力打破公约相关原则和基础的同时，强调用经济和市场的手段应对日益增加的气候变化相关费用。政府在气候融资中的作用将逐渐被弱化，私营部门、碳市场、多边发展银行资金等等市场化渠道将在气候融资体系中发挥越来越大的作用。

　　2、全球气候融资体制将从单一渠道向双边、多边渠道发展。在今后的气候融资体系中，以全球环境基金为代表的现有资金机制尽管受到冲击，但仍将继续发挥作用。绿色气候基金可能发展成为“基金中的基金”，利用碳市场收益和私营部门资金，加强对清洁能源、能效技术、热带森林管理、适应气候变化等等方面的投资。与此同时，现有如气候投资基金等多双边渠道也将在未来的气候融资体系中占有一席之地。

　　3、融资方式和融资工具复杂化。在发达国家市场化导向的推动下，银行资金、私营部门和碳市场等创新性资金来源的作用进一步放大和提高。经济学家推动的“污染者付费”、“有能力者付费”、“政策环境建设”等经济学标准将冲击传统的以公约为基础的融资准则。在未来的气候融资体系中，传统的以发达国家政府公共财政资金作为单一来源的融资方式将受到挑战，征收航空航海税、碳排放税、气候变化税、生态税及推出碳交易品种、衍生工具等复杂的融资方式将成为新的焦点。

　　4、发达国家对发展中国家的气候融资援助条件将更加苛刻。由于气候融资问题已越来越紧密地同发达国家经济发展、外交政策等问题紧密相连，气候融资将很难单一定义为发达国家补偿气候债务所提供的援助资金。在当前欧美经济尚难以从低谷中恢复的背景下，发达国家的减排成本及由此对其全球竞争性产生的影响，成为政治上越来越突出的敏感因素，因此，将发展中国家重新定义和绑定苛刻受援条件是发达国家推动的变革方向。同时，借助气候融资，发达国家也将推动本国私营部门拓宽发展中国家市场。

　　目前，随着融资渠道的不断增多，来自发达国家的公共资金在气候融资中的比重持续下降，《公约》之外的私营资本通过与公共资本相似的中介——各种多边双边机构和发展银行，或以直接投资的形式进入应对气候变化的活动中，成为气候融资的主要力量。根据气候政策行动（Climate Policy Initiative，CPI）的估计[1]，2011 年全球气候融资总量约为969 亿美元。其中，私营资金占546 亿美元，是公共资金总量的两倍。另外，以《议定书》为基础建立的碳市场，在过去几年中，也提供了不可忽视的资金来源，其中绝大部分的项目开发资本来源于项目所在国家。通过配额交易市场，配额拍卖收入或交易收入流向公共资金，碳抵消市场和远期初级市场的资金则通过购买核证减排量为减排行为提供了直接激励。

　　（二）国际气候融资存在的主要问题

　　由于气候问题以及现有融资机制的复杂性，气候融资还存在资金供给不足、公共资金引导性不够、资金来源的稳定性难以保障等诸多问题需要引起关注和解决。

　　1、融资来源不确定，资金量严重不足。气候融资的重要来源是以双边和多边金融机构赠款和贷款为主的国际资金、以财政投入为主的国内公共资金、以CDM 为主的国际碳市场、以信贷市场和股权投资市场为主的传统金融市场、以及企业直接投资等。由于欧美经济萧条，资金供给意愿不足，未来气候资金来源面临较大的不确定性，资金供给量与实际需求相比严重不足。

　　一是国际公共收入来源萎缩。由于目前全球经济处于缓慢的复苏进程中。这导致了在未来一段时期内，发达国家公共来源的收入不能保证，向发展中国家转移气候资金的承诺恐难落实。全球环境基金（GEF）作为《联合国气候变化框架公约》唯一指定的公共资金机制，从试运行至第五增资期分别获得1.4亿美元、19.亿美元、27.5亿美元、29.2亿美元、31.3亿美元和42.48亿美元[2]的承诺增资，相比每年几百亿美元的资金需求，资金量严重不足。尽管在刚刚闭幕的多哈会议上，一些发达国家承诺向“绿色气候基金”注资，但从整体上看发达国家还远没有兑现承诺，目前“绿色气候基金”仍是空壳，发达国家承诺的资金总量仅为数十亿美元，至2020 年能否达到每年1000 亿美元的目标还不确定。

　　二是以CDM为主的国际碳市场为发展中国家提供大量气候资金，但其未来充满不确定性。根据世界银行及彭博新能源金融的统计，2005-2010年发达国家通过CDM机制向发展中国家累计转移265亿美元的气候资金。但CDM机制由于运作上的诸多问题以及国际气候谈判的不乐观，其未来充满不确定性。如多哈会议已就2013 年起执行《京都议定书》第二承诺期且承诺期时限为８年达成一致，但日本、加拿大、新西兰等发达国家仍未接受第二承诺期，大会也没有就发达国家减排指标做出具体规定，同时在第一、第二承诺期的衔接上，一些发达国家坚持将第一承诺期剩余的减排额度“结转”到第二承诺期，这相当于再次降低第二承诺期的减排目标。从CDM 市场发展的角度看，没有实际的减排目标，没有足够的资金投入，没有有效的抵消措施，就无法形成活跃的市场。

　　2、国际气候谈判重要议题进展艰难，气候融资市场发展前景不明。在刚刚闭幕的联合国变化框架公约第18 次缔约方大会及京都议定书第8 次缔约方大会（COP18/CMP8）上，发达国家淡化其历史责任和“共同但有区别的责任”原则的倾向进一步明显，自身减排和向发展中国家提供资金、转让技术的政治意愿不足。虽然大会最终从法律上确定了《京都议定书》第二承诺期，部分发达国家承诺在2020 年前继续大幅度减排，但日本、加拿大、新西兰等发达国家仍未接受第二承诺期。大会也没有就发达国家减排指标做出具体规定，而是由各国自主制定。部分发达国家虽然承诺转移资金，但资金规模、出资方式、资金运用等关键问题仍留待今后讨论。因此，减排力度和减排机制的不确定，发达国家承诺资金能否兑现等问题，都将成为下一届华沙大会谈判的焦点，也使得2012 年以后国际气候融资市场发展情景仍然充满不确定性。

　　3、国际金融组织带动了大量气候资金流向发展中国家，但决策权较为集中。世界银行、亚洲开发银行、国际金融公司等国际金融组织是发展中国家气候资金的重要来源，其为发展中国家参与碳市场的补偿项目提供了强有力的支持。同时，多边开发银行可以与联合国体系配合，发挥重要的乘数作用，将大量的私人投资杠杆化。但是，由于国际金融组织主要按照注资比例享有投票权，造成其项目决策权主要控制在发达国家手中。以美国为例，美国仍持有世界银行和国际金融公司约16%和17%的股份，不论发展中国家怎么扩容， 都不会影响到美国对这些国际金融机构的控制。

　　4、资金承诺或分配未完全满足要求，投资减缓和适应领域的资金比例失衡。根据联合国气候变化大会的要求，2010-2012年快速启动的300亿美元气候资金应是新的、额外的、可预计的、财政的资金，并在减缓和适应两个主要领域上有平衡的分配。但从目前32份已提交的报告分析，资金承诺或分配没有完全满足大会对气候资金的规定和要求， 表现在投向减缓领域的资金较多， 而投向适应领域的资金相对较少。例如，2010年日本90%的快速启动资金均投向减缓领域；欧盟27国中，法国80%的快速启动资金流向减缓领域和森林保护，剩余部分才用于适应领域；荷兰2010-2012 年所有资金都投向减缓领域。

　　5、新的绿色气候基金执行前景并不明朗。《哥本哈根协议》呼吁建立新的绿色气候基金，并将该基金作为缔约方协议的金融机制的运作实体，以支持发展中国家包括REDD+、适应行动、能力建设、技术研发和转让等用于减缓气候变化的计划、项目、政策及其他活动。2010 年12月坎昆会议上成立了基金的过渡委员会，2011年7月13日，UNFCCC下绿色气候基金过渡委员会第二次会议在日本举行，9月11－13日第三次会议在日内瓦举行，明确了有关绿色气候基金建立操作细节。该基金将管理一个有若干来源的资金资源，并通过各种金融工具和融资窗口取得资金，以给发展中国家提供充足和可预测的资源。但是，在欧洲主权债务危机和美国经济衰退的影响下，绿色气候基金的执行前景却并不乐观。

　　三、对我国发展气候融资的启示与借鉴

　　纵观当前国际气候融资发展趋势和格局可以看出，发达国家和发展中国家在气候融资方面的主要矛盾和分歧集中在减排责任、资金来源、资金管理三个方面。未来发达国家对发展中国家的资金及技术援助将附加更多的经济和政治条件，我国是碳排放大国，近年来随着我国经济实力的日益增强，发达国家给予发展援助的意愿和规模有所降低，多国纷纷宣布拟削减对我国的发展援助，这势必会影响到国际气候融资对我国的供应，未来流向我国的来自发达国家的公共资金规模将会减少。我国已将应对气候变化已作为重要内容正式纳入“十二五”发展规划，中央政府提出了单位GDP 能源消耗降低16%、单位GDP 二氧化碳排放降低17%、非化石能源占一次能源消费比重达到11.4%的约束性指标，并印发了《“十二五”控制温室气体排放工作方案》和《“十二五”节能减排综合性工作方案》推动目标的落实。上述种种宏观目标和规划措施，意味着巨大的资金需求，也为气候融资领域的发展奠定了重要基础。我们应在积极争取国际公共气候资金的前提下，加强自身气候融资体系建设，通过政策、机制和工具创新突破当前气候融资所面临的瓶颈，扩大气候资金流的规模，为应对气候变化提供保障。

　　（一）加大对气候融资的宣传力度，建立健全支持气候融资发展的政策扶持体系。一方面，与发达国家相比，我国对发展低碳经济还缺乏足够重视，政府对气候融资的宣传力度、企业及金融机构对气候融资参与度明显不够，在资金规模、技术和人才储备、产品研发等方面与国外相比存在巨大差距。另一方面，我国的气候市场发展潜力巨大。目前，中国能源消耗及碳排放的增速已超过了经济增长的幅度, 碳排放量已占全球市场的1/3左右。作为碳减排市场和最大清洁发展机制项目的供应方, 中国每年可提供1.5亿—2.25亿吨 CO2 的核定减排额度，中国每年碳减排交易额高达22.5亿美元。由于我国多数企业还没有充分意识到 CDM机制和节能减排所蕴涵的巨大经济利益，特别是对开发 CDM项目不够积极，成为导致我国气候融资市场发展滞后的重要原因。除了加大宣传外，在气候融资发展初期，政府部门的政策扶持也是推动欧盟及英国等发达国家气候融资发展的重要因素。我国要借鉴发达国家的相关经验，加快建立有利于低碳经济发展的政策平台，特别是从财政政策、金融政策、产业政策、科技政策等方面构建支持气候融资发展的全方位政策扶持。

　　（二）扩大公共财政投入，充分发挥公共资金的引导作用。在应对气候变化领域，公共资金所起到的作用是非常关键的。公共资金不仅应当是应对气候变化投资初期的主要资金来源，更应当通过资金合理运用完成建设良好投资环境，培育市场，引导社会资金投资的使命。但从目前来看，由于我国公共资金的投入不足，而且以赠款、补贴、税收优惠等传统形式投入，对低碳领域投资的引导能力有限，难以化解社会投资的风险，再加上部分政策和机制不完善等原因，公共资金对社会资本的引导能力还相当不足，影响了我国气候融资的发展。扩大公共财政投入，首先需建立应对气候变化的公共财政政策框架，建立有效的财政投入预算保障机制，构建应对气候变化与GDP、财政收入增长的联动机制，保障长期稳定的经费增长。除了充分利用现有财政收入外，可尝试拓展新的收入来源，可征收金融交易税、碳市场交易税、碳税及发行气候债券等。同时，政府应当尝试建立“气候投资银行”或“气候投资基金”等更多创新性的公共资金使用方式。

　　（三）调动金融机构的积极性，发挥金融市场支持气候变化的杠杆作用。除了发挥公共资金对社会资本的撬动作用外，金融市场的参与对气候融资的发展也十分重要。目前我国金融机构在气候融资方面动力不够，相关金融产品和金融工具的创新能力不足，气候金融在金融机构仍处于概念和研究阶段，金融机构参与气候融资的广度和深度都明显不够。这主要与我国对气候融资的指导性监管政策缺乏硬约束、环保部门与金融部门信息不能共享或同步、投资者对气候金融产品信心不足、金融市场结构失衡等原因有关。如尽管我国出台了一系列旨在促进绿色金融发展的政策法规和指引，要求金融机构加大对绿色低碳循环经济支持，但此类政策被普遍视为仅具指导性质，对金融机构缺乏硬约束。而过于依赖银行的市场结构也导致了气候融资主要来源于银行资金的现状。下一步，政府需要通过政策或监管措施来激励金融机构加强金融工具方面的创新，开发多样化的气候融资贷款产品，逐步发展气候债券产品，积极支持国内碳金融产品创新，并分享成功案例，增强金融机构投资低碳领域的信心。

　　（四）大力吸引国际资金，充分利用民间资本。虽然近年来我国经济取得了快速发展，但我国仍是一个发展中国家，行业、地区、城乡发展不均衡，应对气候变化的重大资金缺口仍然需要外来资金的支持。未来，政府一方面应当继续积极扩展国际合作，争取国际金融组织和开发机构的气候资金，稳定现有多边和双边气候资金来源渠道，积极介入绿色气候基金框架的设计和运营，同时开拓一些新的双边合作机制，将气候变化作为双边合作的重要领域。

　　长期来看，私人资本都是气候融资的中坚力量。为了更好地撬动私人资本，为从事低碳项目的企业提供充沛的资金，政府需要通过加强国内外合作，充分调动公共资源和完善现有政策，为企业创造条件、拓宽融资渠道。积极争取国际公共资金、国际私人资金通过贷款、直接投资、股权投资、风险分担等多各形式和国内资金展开合作，并推动国内公共资金与社会资金的合作。另外，中国的民间金融在未来有很大的发展空间，也可能成为气候融资的重要来源。因此，要在建立健全民间资本市场体系的同时，应充分结合应对气候变化的资金需求，通过各项政策和激励工具的综合运用，引导民间资金投资气候领域。

　　（五）借鉴国际先进经验，创新和发展多样化的碳金融衍生工具。为了推动低碳经济的发展，合理规避市场风险，欧盟推出了有关碳的期货交易、证券交易、基金、保险、碳的中介等一系列衍生金融产品和碳中间业务，成为推动欧盟碳金融市场快速发展的重要力量。中国应积极借鉴欧盟经验，积极开展多种形式的碳金融产品与服务创新，增强碳金融的发展活力。要支持面向各类低碳经济发展的金融衍生工具, 加快形成碳交易市场价格形成机制，吸引社会资金和技术参与碳交易与谭金融发展,增强碳金融的市场活力。鼓励金融机构开展碳金融业务创新,促进碳管理技术和低碳技术的开发与应用；通过大力发展节能减排与环保项目相关的债券发行，积极募低碳经济发展资金。要积极推动国内金融机构与世界银行等国外相关机构的合作, 设计出面向节能减排、清洁能源、可再生能源开发的金融衍生产品。完善碳市场交易机制，推动开展碳交易和气候衍生产品交易, 增强相关碳金融资产的流动性。

　　（六）积极参与国际气候融资谈判，为我国经济发展争取最大发展空间。作为拥有全球性影响的发展中大国，我人要在全面加入发达国家所主导建立的国际气候融资制度体系的同时，积极主动地参与气候公约的谈判进程，参与协议的制定以及政府间气候变化委员会有关研究报告的起草，为实现工业化和现代化创造条件，为未来的和平发展争取必需的排放空间。同时，中国还应开展全方位的环境外交，争取更多的盟友，以增强自身的谈判地位，引导气候谈判的方向。在此过程中，我国应当加强对外正面宣传，改善我国环境形象，进一步争取更大的主动。

　　同时，我国应当树立兼顾国家利益与人类共同利益的新型国家主权观。虽然气候问题的出现突破了主权国家的限制，但在以民族国家为基础的国际社会中，国家主权原则和国家利益至上的观念始终没有变，中国应坚持主权原则，强调我国与世界各国的人民一样，都享有相同的发展权，坚持不承诺、不承担与经济发展不相适应的国际义务的谈判立场。另一方面，根据国际习惯法规则，为了维护全人类的共同利益，我国也应当在气候变化问题的主权行使方面采取积极协作的态度，选择一种既促进发展目标又降低排放增长速度的方式来参与全球限排行动。这样才能得到绝大多数国家的理解和支持，最大限度地维护国家利益。

　　[1]CPI, 2011,The Landscape of Climate Finance。

　　[2]这些承诺的捐资包括基础捐资和补充捐资，总计22.62亿特别提款权（相当于34.67亿美元）， 还包括追加1500万特别提款权（2300万美元）的信用度，GEF-5增资会议期间（2011财年－2014财年）取得的计划投资收入7300万特别提款权（1.12亿美元）以及全球环境基金增资资金剩余额4.22亿特别提款权（6.46亿美元）。数据来源于Fourth GEF Assembly，Summaryof Negotiations Fifth Replenishment of the GEF Trust Fund，May 17，2010。