山东省农业保险调研报告

山东省农业保险调研报告*

山东保监局课题组 课题主持人：陈进军

一般意义上的农业保险，是指为农业生产者在从事种植和养殖业生产和初加工过程中,因自然灾害或意外事故遭受的损失提供经济补偿的一种保险保障制度，包括种植业保险和养殖业保险。为推动我省农业保险工作，我局开展了广泛深入的调查研究。

一、我省农业保险历史与现状

1980年恢复国内保险业务以后，1982年，当时全国唯一的保险公司——中国人民保险公司（以下简称“人保”）开始试办农业保险业务。1982-2005年，农业保险为保障我省农业生产、促进农村经济发展发挥了一定的作用，并积累了一定的经验，但其发展历程经历了先大升后大降两个明显的阶段，2005年略有反弹。

其中，1985-1989年，山东省为全国农业保险试点省份，在各级政府的大力支持下，全省近6000万亩小麦承保面积达到了70%以上，人保总、省公司投入资金、人力，帮助德州建立起了人工影响天气系统，人保省公司委托山师大地理研究所进行了利用卫星遥感技术鉴定农作物损失范围和程度的尝试，与聊城农校合作进行了果树损失鉴定的实验，期间使用过卫星、飞机，动用过高炮，做了大量的基础性和研究性的工作，并取得了相当的实效。1994年，人保省公司与省体改委、省农委、省财政厅、省人行联合出台了《山东省农村保险互助会管理办法》，采用互助会的形式，即“政府推动、农民互助、保险服务”的模式，在23个县开展试点。

1995年，中央发文禁止政府办理保险，保险企业与政府密切合作的模式宣告结束，加上人保股改等一系列因素，农险业务开始急剧下滑。此后，险种由50多个减少到几个，农险处、农险科等专门机构撤销，保费收入从1982年的仅千元，先是上升到1994年的4600多万元，很快下滑到2004年的570万元，仅占全省财产险保费收入的0.08%，成为无足轻重的险种大类。

2005年以来，经过多方努力，农险业务开始有了新的起色。主要特点表现在以下几个方面：

1、保费收入止跌回升，提供风险保障大幅增加

2005年年初,人保省公司提出“实现农险业务恢复性增长”的目标，并在二季度开展以农作物火灾保险为主的农险业务竞赛。保费收入630.6万元，同比增长10.42%。在连续十年下滑之后止跌回升。保险金额938434万元，同比增长50.91%。

2、部分地方政府和农业企业开始重视农业保险

在泰安市，为支持政府提出的“奶业富民工程”，人保公司积极与各级政府部门联系沟通，开展奶牛保险。泰山区政府决定从2005年财政预算中增加农业支出300万元，支持奶牛保险工作，在标准化小区内饲养的奶牛，每头可享受保险金额4000元，保险费200元，按3∶2∶5的比例由区、处（乡、镇）和农户分别承担。

在东营市，2005年，广饶县畜牧局和广饶县财政局联合下文，为每头入保奶牛给予200元/年的保险费补贴。由分管县长、畜牧局、县人保公司组织全县奶牛养殖大户召开大会，集中宣传奶牛保险的优惠政策及相关条款。

在德州乐陵市，山东希森集团所属的鲁西牛业公司采取奶牛订单养殖模式，即平时在各家农户散养，长成后由鲁西牛业公司收购。每头肉牛保额3500元、保费140元，由鲁西牛业公司交付。

3、重视发展农业保险的市场主体有增加趋势

2004进入山东保险市场、以经营农险起家的中华联合保险公司，也分别在东营、淄博尝试开展农业保险。东营中心支公司承包华泰集团的万亩造纸用林保险项目正在洽谈中，淄博中心支公司于2005年5月份向市政府提交了《奶牛保险可行性报告》，提出了承保计划及保费分摊计划。

4、经营效益不容乐观

2005年农业保险保费规模虽然实现了10.48%的同比增长，但赔款的增长速度却远远高于规模的增长。全年已决赔款632.8万元，同比增长37.76%。未决赔款57万元，同比增长118.01%，已决加未决赔付率为109.38%。仅潍坊、淄博的黄烟保险，因连续两次遭受冰雹袭击,赔款支出分别达50万元和70万元。

5、多基层保险机构积极性仍不高

虽然在竞赛和考核压力下实现了保费增长，但人保省公司的竞赛方案遭到多数基层公司的强烈反对。为完成考核计划，有的基层公司饥不择食，承保了一些缺少经验和技术支持的项目，但在遭受损失后意见很大；更多的基层公司担心农险亏损干脆按兵不动。

６、适销对路的保险产品不多

各公司目前共有农险类条款22个，条款拥有量不可谓不多，但有限的保费收入仅仅分布在小麦雹灾、火灾以及林木保险等几个险种上，这几个险种的保费收入占农险保费的80%左右。

二、面临的困难和问题

从我省农业保险发展基本情况不难看出，农业保险的功能和作用在现阶段远远没有发挥出来。造成上述状况的原因是多方面的：

（一）供需“双不足”，市场潜力难以转换成市场现实

1、对农民来讲，保险价格高、保障低，农险有效需求不足

虽然农业灾害的存在和农民收入的提高扩大了农险需求的市场潜力，但一方面，由于农业灾害的巨大性、非均衡性、不可预见性，以及农业保险道德风险程度高、展业成本高的特性，农险费率不可能过低、保险赔偿比例不可能过高，即价格低不了、保障高不了，远离农民预期的价格和保障，从而压抑了农民的购买意愿；另一方面，虽然山东农民收入的相对水平不算低，但就农民的绝对收入来讲，3500多元的人均纯收入与东部发达省份收入水平差距较大，据省统计局2004年数字，人均纯收入在1000元以下的农户占农村居民户的6%，全省仍有600万农民生活徘徊在温饱区间，而农民收入中的现金收入更是少得可怜，保一头牛的保费就要几百元，很多农民根本买不起，即购买能力不够。购买意愿和购买能力的“双低”使市场潜力难以转换为有效需求。

2、对保险公司来讲，价格低、成本高、风险大，农险有效供给不足

虽然保险公司积多年承保经验开发了相当丰富的农险产品，也有意积极开拓广大的农村市场，但由于农业灾害的巨大性、非均衡性、不可预见性，农险业务经营不稳定；没有政府支持，一家一户动员、一户几元几十元的保费，展业成本高；标的分散、损失鉴定、道德风险等使理赔成本居高不下。这些因素都使保险公司面临投入过大、经营亏损等诸多困难。从1992-2004年的数据来看，保险公司累计收取保险49,416.22万元，已决赔款累计 40,007.37万元，仅已赔款的赔付率平均即高达 81.37%，有些年份高达163%，再考虑未决赔款和经营管理费用，农险经营处于明显亏损状态。同时，保险公司的基层机构在农险展业中投入大、见效微，积极性不高。

种种因素导致保险公司的供给意愿受到挫伤。虽有市场潜力，但同样难以获得有效供给。“按商业化运作制定保险费率农民买不起，按农民可以接受的标准制定保险费率保险公司则赔不起”的矛盾，使有效供给和有效需求“双不足”，市场潜力难以转换成市场现实。

（二）政策法规支持缺位，无法解决供需矛盾

在农业保险上，供需之间存在不可调和的矛盾，表明市场机制配置资源的缺陷。弥补这一缺陷的角色，只能由政府来担当。

目前，全球有40多个国家推行农业保险，大致可分为四种情况：一是以美国、加拿大为代表的政府组建农作物保险公司，通过其提供费用补贴、免除税赋、再保险，并交给商业性保险公司经营。2000年，美国农险补贴额平均约为纯保费的53%。二是欧盟各具特色的自愿互助保险体系。如希腊的公有化主导型体系国家，西班牙和葡萄牙的公有和私有合作型体系，德国、法国、奥地利和意大利等国的私有化主导型农业保险体系。三是日本的区域性农业共济组合经营。采取强制保险与自愿保险相结合的方式。农户参加保险，仅承担很小部分保费，大部分由政府承担。各级互济组织一般承担保险责任的10%—20%，政府承担50%—70%。若遇特大灾害，政府承担80%—100%的保险赔款。 四是印度实行大宗农作物收入保险制度。该项目将为少部分农民提供75%的额外补贴，另外一部分农民可以获得50%的补贴。

多数国家的农业保险，都具备财政补贴的条件，而财政补贴均有法律依据。如美国有《联邦农作物保险法》等5部法律，加拿大有《联邦农作物保险法》，日本有《农业灾害补偿法》，菲律宾有《农作物保险法》，智利、毛里求斯有《商业性农业保险法》。

我国的农业保险，则缺少明确的法律定位和相应的政策支持。我国《农业法》规定，“国家逐步建立和完善政策性农业保险制度”，《保险法》规定，“国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定”，都认识到农业保险的政策性，但上述提法只是倡导性的、规划性的，至于配套的政策，形成制度化的只有农业保险免征营业税一项，作用不大。

各国对农业保险实施财政补贴，是农险经营实践得出的结论。从我省农险发展的经验来看，政府给予大力支持的时候，业务就会较快增长，而纯粹商业性运作的时候，业务就会大幅度下滑，同样印证了政府支持是农险发展的关键因素。

（三）农业保险专业人才匮乏

特别是近几年，由于农业保险业务萎缩，以及该险种在保险公司经营地位的下降，从事农业保险的人员纷纷改行或离岗。其他农业相关部门据了解也没有专门研究农业保险的人员，也没有举办过农业保险培训，导致我省农业保险人才后续不济。

三、我省发展农业保险的有利条件

（一）我省农险市场潜力较大

保险的产生至少应具备三个条件：风险的客观存在，是保险产生的必要前提；较高的经济发展水平，是保险产生的物质基础；能够分散和分摊的大量同质风险的存在，则是保险产生的数理条件。

从我省现实来看，农业保险的发展满足以上三个条件，我省农险存在较大市场潜力：

1、农业灾害重—发展农险的必要性

山东是气象灾害最频繁和最严重的省份之一。在诸多受灾省份中，山东的多项标准排在了受灾第一位，洪涝、干旱、风暴、霜冻等灾害几乎年年发生，而且造成巨大的损失。如2002年，山东遭受了罕见的干旱、低温冻害，其中干旱造成的农作物受灾面积8023万亩，成灾面积5602万亩，绝收面积1535万亩，农业直接经济损失187.75亿元；低温造成农作物受灾面积1183万亩，成灾面积929万亩，绝产面积315万亩，农业直接经济损失127.42亿元。2004年，在未发生重大灾害的情况下，仅洪涝灾害造成的直接经济损失不完全统计就达18.1亿元。

流行性疾病也一直威胁着畜牧业的发展。2003年，仅高致病性禽流感给山东畜牧业造成的损失就将近20亿元。

面临诸多风险，靠天吃饭、抵御灾害能力薄弱的农户，每年因灾致贫、因灾返贫的难以计数。而保险无疑是转嫁风险、稳定生产生活的有效手段。

2、农业基础好—发展农险的物质基础

2005年农业增加值达到1900亿元，比2000年增长25%。2005年粮食产量达到3917.4万吨，比上年增长11.4%，连续多年保持全国第一。蔬菜、水果、肉类、水产品产量居全国第一位，粮食、油料和棉花居全国第二位，农产品出口创汇约占全国的四分之一。2005年全省规模以上农业龙头企业达到5000多家，标准化基地3000多万亩，农产品出口69.1亿美元；林牧渔业在农业总产值中的比重达到44%，农产品加工增值率达到65%，农民人均纯收入中非农收入所占比重达到56%。

有了一定的物质基础，在解决了基本生存问题之后，日渐富裕的农民就逐步有条件寻求化解风险的途径。

3、灾害频繁但有规律—发展农险的数理条件

山东农业所面临的自然灾害主要有：干旱、雨涝、冰雹、风暴、霜冻等，一是发生频繁，二是有区域规律，三是受灾面积大。山东畜牧业所面临的主要风险是传染性疾病，如口蹄疫、禽流感等。

通过多年数据的积累、分析，即可从中找出主要风险发生概率和分布区域，建立数理模型。

（二）农业产业化、规模化的趋势促使农业保险需求增旺

目前，我省农业发展进入了产业升级的新阶段：一是高科技迅速向农业渗透，传统农业向现代农业过渡；二是农业生产方式和经营组织形式不断创新，以市场规模化为特征的农业产业化经营日趋明显；三是资本、技术对农业保险的贡献度提高，农业产业链得到延伸。

（三）国家政策环境对我省发展农业保险有利

随着我国经济实力日益增强，国家正采取各种政策措施加强对农业的支持和保护，一些实质性的减免和补贴政策正在逐步到位。十六大以来，党中央、国务院对政策性农业保险的发展给予了高度重视。2004、2005、2006连续3年的中央1号文件、“十一五”规划及近期颁布的《国务院关于保险业改革发展的若干意见》都对政策性农业保险的发展提出了明确要求，农业保险的发展遇到了前所未有的良好机遇。

四、加快发展我省农业保险的措施建议

（一）确定发展思路

根据农业保险发展规律和新形势要求，结合经营现状，推进农业保险的基本思路应当是：以推进社会主义新农村建设为目标，加大政策支持力度，通过各级财政持续稳定的资金投入和保险公司与农民的互利合作，先易后难、先点后面，通过试点取得经验，逐步建立起现代农业保险制度，促进农村经济和社会事业健康发展。

在经营上，采取“政府主导，商业化运作，农民自愿”的模式，即在政府主导下，由商业保险公司具体经营。农户本着“自主自愿”的原则缴费投保，各级财政本着“持续适当”的原则补贴资金，保险公司本着“不盈不亏”的原则具体经营。在进度安排上，本着“先局部试点、后整体推进”的原则，逐步扩大覆盖面。

（二）出台扶持政策

1、提供农业保险财政补贴。农业的基础地位以及农业的高风险性，决定了农业保险必须有政府参与，否则农业保险的保障水平将十分有限。提供农业保险财政补贴是解决农民缴费能力不足的有效途径。对农业保险保费进行补贴，补贴资金采取预付划转方式。保费补贴专户由政府设立，保险公司管理，财政部门监督。年初按预计承保数量计算总保费金额，分试点险种确定政府补贴保费比例，年底根据实际保费金额计算出分级财政应负担的金额，多退少补。其余部分由投保农户承担。

2、明确涉农税收优惠政策。根据财政部《营业税暂行条例》及其实施细则规定，目前对种植业、养殖业、牧业和饲养的动植物提供保险的业务免营业税。为加快农业巨灾风险保障准备金的积累，实现“以农养农”，建议今后允许保险公司合理列支各项涉农的税前抵扣项目，免所得税，并将税收优惠范围适当扩大到农村房屋保险、农机具保险等涉农险种。

3、建立农业巨灾风险保障准备金。巨灾风险保障准备金主要用于弥补大灾之年保险公司无力承担的大面积农业损失，实现以丰补歉，支持农业保险业务的持续、稳定发展。准备金建立与农业保险试点工作同时起步，巨灾风险保障准备金的主要来源是财政拨款和保险公司历年农业保险经营盈余。农业巨灾风险保障准备金设专户并由承办保险公司进行封闭管理，政府审计监督。

（三）开展政策性农业保险试点