零基预算作为一种优化财政支出结构、提高财政资金效益的有效措施，目前在各国政府中应用广泛。我国自 1993 年开始零基预算试点，并于 2000 年开始部门预算改革，旨在以此改变“基础 + 增长”的预算编制方式，为科学核定地方政府预算、打破固化僵化格局奠定基础。事前绩效评估作为预算绩效管理的重要方式，对项目立项必要性、投入经济性、实施方案可行性进行综合性评估，是保障零基预算有效实施的重要手段。
一、零基预算与事前绩效评估相结合的必要性
（一）零基预算实施中存在的问题
1. 缺乏预算支出标准与分类体系。当前，地方政府在编制零基预算时尚缺乏健全的预算支出标准体系，加之考核机制不健全等因素，导致零基预算变相成为公式预算，预算结果呈一种基数增长状态。
2.缺乏明确的绩效目标与指标体系。根据零基预算内容及编制程序可知，零基预算本身包含预算绩效目标、指标体系的内容，预算编制、审核、审批时需根据绩效目标和指标体系对预算进行排序，提高预算支出科学性、合理性。但我国地方政府实施零基预算起步较晚，预算编制方式方法滞后，零基预算编制目标不清晰、指标体系不明确，造成零基预算优先程度排序难度大，严重影响零基预算实施效果。
3. 预算支出责任划分不明确。零基预算实施需要完善的配套体系支撑，但从目前实施效果来看，地方政府预算支出责任划分体系不健全的问题比较突出。零基预算编制时，必须准确确定“预算单位”，并以此确定预算责任、预算目标和任务。在该过程中，确定预算单位是基础，而确定预算单位责任、目标和任务是关键。但在预算编制过程中，由于政府部门支出责任划分不清，事权下沉，导致地方政府支出责任过重，且政府部门职权交叉，存在事项重复提报现象，一定程度影响了零基预算的实施。
（二）以事前绩效评估保障零基预算有效实施
1. 以事前绩效评估保障重点项目资金
在零基预算前落实事前绩效评估，能够准确识别重点项目，并优先分配、保障重点项目预算资金，发挥重点项目在拉动经济增长、保障民生等方面的突出作用。
2. 以事前绩效评估保障预算合规性
通过事前绩效评估，对零基预算必要性、可行性和投入产出比测算，有利于夯实项目库基础，形成不断滚动优化的项目准备机制，建立健全项目准备、申报、遴选程序，有效预防和控制项目实施风险，保障预算合规性，促进政府财政可持续发展。
3. 以绩效导向优化预算支出结构
通过以事前绩效评估分析零基预算，重点在零基预算编制、执行、控制、考核等方面发挥预算资金分配绩效导向和预算支出责任监督作用，由注重预算投入转变为预算产出，以此对零基预算项目支出结构进行排序、筛选和评价，能够最大限度发挥预算资金实际效益，提高零基预算编制实效性。
二、事前绩效评估与零基预算相结合的对策建议
（一）提前谋划，科学编制
在零基预算编制时，应着眼于年度计划重点工作任务，基于预算平衡理念，破除先定预算规模再分配项目的思维，结合中央、省、市县重点工作任务要求，科学编制预算，避免“资金等项目”情况发生，打破预算支出固化格局。在预算编制时，应以绩效评价为导向，重点围绕脱贫攻坚、重大民生领域、污染防治等重点领域的项目预算编制，不盲目安排项目，确保财政资金效益最大化。
（二）建立健全预算绩效指标体系
针对预算项目特点不同的实际情况，为便于指导项目目标绩效、投入产出评价，应建立健全预算绩效指标体系。预算单位在编制零基预算时，应以绩效指标体系为依据，对绩效指标进行量化、细化，为项目预算评价提供依据。由于政府项目类型多样，涉及民生保障、公共卫生等内容，零基项目编制既存在共性，也包括特殊性。针对共性指标，可借助绩效指标体系进行量化。针对特殊性指标，可采用实际调研、座谈等方式确定专项资金预算适用个性化指标，形成行业项目个性化绩效指标，形成示范和模板，逐步覆盖至其他部门、其他类型的财政预算中，最终实现零基预算全覆盖。
（三）强化绩效目标管理
在零基预算编制时，根据“谁申请资金，谁编制目标”的原则，围绕中央、省市政策目标编制零基预算。零基预算编制时，要以绩效目标为导向，将指向明确、目标量化、合理可行的绩效目标作为预算编制的前置条件，财政部门和预算审核部门应将预算绩效目标作为项目入库的前置条件，绩效目标与零基预算同时批复下达，经审核后不得随意调整绩效目标。
（四）强化事中监控和事后评价
在事前绩效评估的基础上，应遵循“谁支出、谁负责”，落实零基预算项目目标与预算执行进度“双监控”，及时发现绩效目标和预算执行过程中存在的问题，防止预算执行偏离绩效目标等问题发生。在预算执行过程中，应建立健全预算绩效跟踪监控机制，对发现的问题及时督促整改。在项目实施后，采用预算单位自评和外部评价相结合方式，预算单位对项目实施情况进行自评，财政部门会同审计部门重点对预算资金使用绩效自评结果真实性、准确性进行审查。对事后绩效评价效果低下、与事前绩效评估存在较大偏差的项目，查找并落实责任单位、责任人主体责任追究机制，确保预算资金使用导向。
初审编辑：孔秀
责任编辑：李菁文
