土地新规不再漠视政府违约

　　有数据表明，因政府原因造成土地闲置的，无论宗数还是面积，都大大超过企业自身原因闲置土地。2009年度全国闲置的700多宗、面积3000多公顷土地中，“政府原因”所占宗数为企业原因的5倍，面积为企业原因的2倍。在楼市低迷、土地市场萧条、房地产对相关行业的拉动力持续减弱的当下，新修订的《闲置土地处置办法》的正式实施显得尤为必要。

　　自7月1日起，国土资源部新修订的《闲置土地处置办法》正式施行，办法在加大地方政府责任与问责力度的同时，完善了闲置用地认定的办法和程序，并再次明确了未动工开发满一年的闲置土地，由市、县国土资源主管部门按照土地出让或者划拨价款的20%征缴土地闲置费，闲置两年则无偿收回。

　　政府责任需要界定

　　记者注意到，《办法》从开发建设用地面积、已投资额度和开发建设年限等几个关键指标上对如何认定“闲置土地”做出了明确且细致的规定。并将闲置土地明确归为两种：政府原因导致开工延迟的土地和企业自身原因导致闲置的土地。《办法》细化了因政府原因造成动工开发延迟的情形，强调政府与土地使用权人在民事合同关系中的平等地位，规定因市、县国土资源主管部门未按期交地导致土地闲置的，国土部门承担违约责任。

　　早在1999年4月，国土部就已颁布了《闲置土地管理办法》，国土部也曾进行过声势浩大的闲置土地清理行动，但效果并不明显，各地闲置两年以上的地王依旧层出不穷。全国收回的闲置土地很少，业内普遍认为收回难度大的一个重要原因就是有些闲置土地是地方政府默许的。

　　在中国人民大学公共管理学院副院长、土地规划研究中心主任严金明看来，新办法最大的意义在于对地方政府的责任进行了明确界定，这改变了以往对政府违约现象的漠视。此外，新办法同时也增加了一些操作性强的条款，这有助于帮助新政落到实处。

　　“对如何判断闲置土地，此后就有了一些具体量化的指标，比如，根据已开工面积占比和出让合同里明确的开竣工日期等等客观要素。同时，对违反办法的处罚也更加严厉和明确。而上述种种在原来的政策界定中都是极其模糊的，有的地方甚至开发商弄一个开工典礼或者挖一个大坑就标志着土地开发开始，这是一个进步。”严金明对中国商报记者表示。

　　严金明同时也认为，新办法重在执行，目前还不好评论办法的具体执行效果，需要等政策实施半年左右才能根据执行情况对其作出评价。

　　上海易居房地产研究院发展研究所副所长杨红旭在接受中国商报记者采访时，也表达了类似的看法。他告诉记者，办法对查处闲置用地具体能查到什么程度，能查出多少，目前还难以估算。究其原因，地方闲置用地有一半以上都是由于政府方面原因造成的，虽然国土资源部定期会约谈地方一把手，但由于种种原因，真正被问责的地方官员并不多。“有了《办法》之后，相关土地监管部门至少可以做到有章可循。”他表示。

　　对土地闲置疗效有多大

　　那么，新出台的办法究竟能否从本质上治理“土地”闲置的顽疾？

　　中国房地产信息集团分析师薛建雄在接受中国商报记者采访时给出了否定的答案，他的理由在于，很难明确区分出一块土地闲置是由于政府的问题还是企业的问题。既然无法认定责任在谁，那么，再细致严格的办法都是派不上用场的。

　　他给记者举例说明，比如消防问题，企业按照标准设计后去消防部门审批，消防部门说不合格又打回给企业重新设计，企业返工后消防部门还是未通过。这个问题就很难区分是企业的问题还是政府的问题。此外，还有一些是互相牵制的问题，比如房屋通风采光、地下室构造等等，施工后期发现不符合要求需要改动，但有些项目已经是批准完建设好的，后面的改动多少会影响到前面的，这又需要重新批准。这也很难划分究竟问题出在哪里。

　　事实上，根据此前年度公布的闲置土地案例表明，“因政府原因造成的土地闲置”，无论宗数还是面积，都大大超过企业自身原因闲置土地。2009年度全国闲置的700多宗、面积3000多公顷土地中，“政府原因”所占宗数为企业原因的5倍，面积为企业原因的2倍。

　　杨红旭在接受记者采访时也预测，企业与政府之间的扯皮现象不可避免，但无论哪种情况，政府都应该负主要责任。他告诉记者，闲置土地主要涉及两个方面，一方面是政府对用地或城市规划进行调整或改变土地用途，其次就是动拆迁。按照规定，如果是净地出让，就不存在动拆迁的问题，但目前不少地方政府仍然是毛地出让，这本身就是地方政府责任在先，毛地出让后再动拆迁，企业当然比较难办，所以造成了闲置。所以，政府从源头上应该做到净地出让。

　　其次，涉及到城市用地规划调整，也应该追究地方政府责任。往往很多时候有些规划还没有最终确定，政府就出让了土地，这肯定不妥。所以，从某种意义上说，土地闲置源于地方政府土地管理效率低下，其执政合理性也具有很大的提升空间。杨红旭表示。

　　处理闲置土地动力不足

　　在采访中，不少专家都对记者表达了同样一个看法。那就是如果地方政府依赖土地财政的发展思路长期不得以扭转的话，《办法》中对闲置土地的治理举措将是治标不治本。

　　“如果说地方政府依然走依赖土地财政的路子，那么，让其执法去追究闲置土地的开发商的责任，这并不现实。”北京中原市场研究部总监张大伟在接受中国商报记者采访时一语中的。

　　在他看来，如果真按照《办法》中的处罚条款严格执行的话，开发商不会有以前那样的拿地积极性，他们拿地的态度会比以前谨慎很多，因为按照《办法》上的处罚看，开发商的风险会增加数倍。如此一来，地方政府的土地财政发展思路将严重受限。

　　“长期以来，我国各级地方政府依赖土地财政的现象相当严重，闲置土地‘囤而不发’是地方政府和开发商之间不言自明的一种默契。只有鼓励地方政府更多地发展实体经济、依靠实体经济，主动摆脱对土地财政的过度依赖，才能真正解决土地闲置问题。”他表示。

　　也有业界专家表达了类似看法。他们认为，在处理闲置土地这个问题上，地方政府存在动力不足的弊端。由于地方政府依附于巨大的土地收益，他们不愿公开土地信息及其状态，让土地市场缺乏监督。此外，收回闲置土地对地方引进项目和发展经济会产生一定影响，地方政府当然不肯为之。除此之外，处置闲置土地的过程很容易掺杂进利益，也很难进行下去。据《中国商报》