10月下旬，在中国银监会2009年第四次经济金融形势分析通报会上，银监会主席刘明康强调，严禁商业银行发放打捆贷款。笔者认为，今年以来，银行业不良贷款继续实现“双降”，但在不良贷款“双降”的背后，信贷高增长下的风险隐患也在积聚，其中不乏打捆贷款风险。但不能因打捆贷款存在着风险，就将其说得一无是处。实际上，我们对打捆贷款的认识还应“一分为二”。
打捆贷款起源特殊打捆贷款是指以国有独资或控股的城市建设投资公司为承贷主体，以财政出具的还款承诺作为偿债保证，将一城市或区域的若干基础设施建设项目组合成一个整体项目，向银行或其他金融机构贷款的一种融资方式，是商业银行与地方政府融资平台合作的初始模式。
打捆贷款的模式最早是国家开发银行于1998年在安徽芜湖试点。当时芜湖提出一个城市基础设施项目打捆建设贷款，其核心是财政兜底。政府承诺、财政兜底，然后以项目进行市场化运作。财政还款来源是有多方面渠道的，比如，城市建设维护费、各种税、留给地方可支配的费等。此后，打捆贷款被地方政府广为运用，除了国家开发银行以外，各国有商业银行和城市商业银行也频频涉及。2006年4月25日，国务院五部委紧急叫停打捆贷款，旨在加强宏观调控。2008年爆发金融危机后，为应对金融危机，地方政府启动融资平台，其中也包括打捆贷款。
打捆贷款之所以产生，第一个重要原因是地方政府发展经济的动力。在财政与金融分离、中央税与地方税分离后，中央政府与地方政府、地方政府与银行成为不同的利益主体，有了不同的利益追求。商业银行追求自身盈利，地方政府则追求地方税收增加和地方经济的发展。而打捆贷款业务的推出，无论是对商业银行还是对地方经济的发展都大有裨益。第二个原因是担保资源的稀缺。由于《担保法》中法定的担保物种类少，主要局限在不动产，动产担保制度薄弱，担保资源不能物尽其用，加大了担保资源的稀缺程度。那么，以地方政府信用作为担保，在客观上为银行和企业提供了担保资源，便利了企业借款和银行放款。在企业因缺少担保物而“借款难”时，企业渴望借助政府信用担保，以获得急需的资金；在银行流动性充裕“放款难”时，银行也希望借助政府信用担保，从而把资金贷出，把负债变成资产。
试点工作取得成效一是建立起了良好的政、银、企合作关系。在打捆贷款试点工作中，各级政府积极牵线搭桥，精心搭建统借平台，不断整合担保资源，协调沟通各项事宜。商业银行负责贷款资金的终审和发放。贷款企业根据实际需求申请贷款资金并按期还本付息。建立了政银企定期召开联席会议制度，对生产经营正常、恪守信用的贷款企业向商业银行推荐。通过政银企三方的紧密合作，真正把政府的组织协调优势和开发银行的金融服务优势有机统一起来，既提升了企业的信用水平，开辟了融资新渠道，又使银行增进了对企业的了解，加大了贷后资金的管理力度，实现了地方政府、金融机构、企业三方共赢，经济社会协调发展的目标。
二是借助地方政府融资平台扩大内需。在全球金融危机的背景下，中国经济受到巨大冲击，为防止经济出现大幅下滑，国家出台4万亿元巨额投资计划。地方政府积极配合，尤其是通过变通的打捆贷款形式，使各地方政府的融资平台快速地加大了对重点基础设施的投资建设，使低迷的经济形势较快地发生了变化。同时，地方政府利用这些平台迅速启动了内需，使一些因国外需求减少而减产、停产的企业有了新的订单，形成了新的国内有效需求，使企业的生产能力可以充分发挥出来，使国内的就业不受或少受国际金融危机的影响，保持了社会经济生活的正常运行。
存在巨大法律风险首先，打捆贷款的担保缺少法律规范。目前我国《担保法》不允许政府机关做担保，在缺少法律规范的情况下，打捆贷款容易导致政府信用的扩张，导致地方政府有很多隐性的负债，也容易导致政府过多地参与到经济活动中来。如果放开地方政府信用，就必须规范化，在地方政府信用信息无法充分披露、担保能力和责任能力无法评估、地方政府金融行为缺少监督的情况下，打捆贷款容易使贷款规模急剧膨胀，影响金融稳定，而且很容易导致失控，对经济发展产生预料不到的影响。
其次，偿贷来源无法得到确切的保障。由于借款人为财政所属或控股的企事业法人单位，没有稳定的经营收入来源，因此还款来源得不到保障。虽然财政做出还款承诺，但这种承诺在法律上属一种无效的担保形式，一旦财政资金发生问题，贷款将无法按期偿还。这里还特别需要强调的是，对于打捆贷款，其还本付息压力可以不在本届政府任期内承担。一届政府任期5年，而城建打捆融资贷款期限一般在10年以上，在没有法定的政府负债额度约束的情况下，这种偿还责任对地方政府来说是标准的“软约束”，它不但导致地方政府债务风险的无限膨胀，也可能导致商业银行的资产面临着巨大风险。
再次，待出让土地抵押的法律实践困难重重。一些地方政府用待出让土地抵押，也是对有关债权人权益的一种保障方式，但实践中的困难很大。一是抵押土地的价值评估、抵押登记等手续繁琐，成本较高，而且地方政府的债务数额大，需抵押的土地面积广大，分布分散，级差地租差异很大，短时间内很难办理好抵押手续；二是土地转让发生后，土地的使用权已经转移，伴随土地使用权的抵押权消失，这时若地方政府对债务违约，债权人难以行使土地抵押权。
所以，目前在事关打捆贷款牵涉到的法律规范尚不成熟的条件下，为防止商业银行出现信用风险、操作风险以及合规风险，严禁发放打捆贷款还是上佳之策。待将来上述条件成熟后，通过进一步加强管理，可以逐步恢复打捆贷款业务。
作者系中国人民银行郑州培训学院教授，高级培训师
