李保民：加快建立中国产权交易市场体系

    相当数量的国际投行机构越来越重视中国的产权市场，正在积极通过产权市场寻找参与中国企业并购重组的市场机会。

　　中国产权市场是在建立与社会主义市场经济体制相适应的现代企业制度，在服务国有企业改制重组和产权交易的过程中逐步形成和发展起来的，对各类产权的流动重组和资产的保值增值起到了重要的促进作用，已成为以国有资本为重点的国有经济布局和结构调整的重要平台和重要通道。经过多年的探索，产权市场已初步建立起相对完善的交易体系，形成了一定的市场规模，成为中国资本市场的重要组成部分，也引起了国际社会的广泛关注。

　　总体上看，产权市场还依然是一个新兴的市场，离成熟的资本市场的要求还有很大差距。因此，按照党的十七大“加快形成统一、开放、竞争、有序的现代市场体系”的要求，加快产权市场体系的建设和功能完善，促进产权市场的健康发展是一项刻不容缓的重任。

　　　　一、构建体系

　　在现代市场经济中，以体制和制度为主要内涵的市场体系的建立和功能完善，为市场主体的运行创造着基础条件和根本保障，对市场经济优化配置资源具有强大的内在推动作用。党的十七大在总结改革开放三十年经验的基础上，明确提出进一步“从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用”，这为我们进一步建立和完善产权市场体系与功能指明了方向，也对深入研究产权市场现状和问题明确了目标、原则和制度框架及主要内容。

　　首先，制定产权市场统一发展规划

　　产权市场体系的建立需要清晰的发展战略规划。国家管理部门应根据目前产权交易发展状况尽快制定全国产权交易市场统一发展规划，对产权市场体系短、中、长期的发展计划方案进行研究拟定，并建立产权市场的准入制度。规划方案要设计成能有助于增加做出较佳决策机会的形式，而且必须使规划结果成为一种能与决策者进行有效沟通的形式。

　　建立适应社会主义市场经济要求的产权交易体系，就是按照“统一、开放、竞争、有序的现代市场体系”的目标，按照“全国一盘棋、全局一体化”的要求，冲破部门分割和地区分割，建立体制合理、规则健全、竞争充分、通畅有序的现代产权市场。

　　在具体操作上，可根据《国务院关于实施<国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要>主要目标和任务的若干意见》的要求，建议由国资委、发展改革委、财政部牵头，联合中国证监会等部门对规范发展产权市场提出全国性的指导意见，报国务院批准后发布实施，促进产权市场的规范运行，并实现产权市场与其他资本市场形态的协调发展。

　　结合中国资本市场发展现状及社会主义经济建设对资本市场的发展要求，中国产权市场宜定位为多品种的资本市场基础平台，即中国产权市场应作为一个基础性的资本市场平台，应能为物权、股权、债权和知识产权的流动重组提供低成本、高效率的专业化服务，并成为向高端资本市场输送优质企业资源的基地。

　　其次，构建全国产权交易中心

　　2003年以来，全国产权市场出现了整合重组的热潮。目前，产权市场已基本形成“中央企业国有产权交易市场、地方国有产权交易市场和其他产权交易市场”的三层架构，当前，需要形成“宝塔型”的一体化格局。拟建的全国产权交易中心主要负责贯彻落实国家对产权交易机构规范运作的各项要求，负责产权交易常规运作中的各项规则的制定和落实，负责产权交易信息在全国范围内的整合和发布，负责组织开展全国性的产权交易活动。

　　第三，明确统一管理的部门或机构

　　促进产权市场的发展，就必须切实解决部门化、分散化的管理体制，强化监管部门的独立性和权威性，依据公开、公平、公正的“三公”原则，制定市场规则，对市场实行统一管理。统一产权交易管理体制，在目前的条件下，要国家成立一个专门的机构专业从事产权市场的宏观规划的统一监管，显然时机还不够成熟。所以，可以采取“国家统一规划，机构分级管理，业务分类指导，部门联合监督”的过渡性管理体制。

　　第四，建立区域产权交易市场

　　产权市场体系的统一性首先要求形成全国统一的大市场，并在此基础上按层次化的要求逐步形成层次化的网络体系。可以有选择的在几个有代表性的区域建立几个区域性产权市场，比如建立东北、西南、华中、华南等区域性产权市场，具体做法可以依托于原有的相对成熟的产权交易机构，也可以在整合的基础上新建区域性市场。这些区域性市场负责组织一定区域范围内的产权交易运作。利用区域市场的便利性，突出区域特色，为各类产权交易主体提供更便捷有效的服务。

　　第五，组建全国产权交易协会

　　实行行业自律，加强产权交易机构间的交流活动，信息沟通，组织业务培训，开展产权交易协作活动，调解产权交易业务纠纷，承担产权交易从业人员资格管理，发挥桥梁和纽带作用。

　　第六，强化市场服务系统建设

　　需要有完善的中介服务体系的支持，诸如资产评估、财务审计、法律咨询、投资咨询服务等。中介服务体系的发展会推动产权市场的完善，并促进整个资本市场的有序发展。因此，建立健全产权交易市场体系，就必需大力发展各种市场中介组织，发挥它们的服务、协调、公证和监督作用。

　　第七，重组整合产权交易机构

　　可以探索产权市场体系内的兼并重组模式，对已有的产权交易机构进行清理、重组、整合。被合并的产权交易机构作为新组建的全国产权交易中心或区域产权交易市场的会员单位、经纪公司或股东；也可以探索分所形式；还可以探索区域联盟体形式。同时，还应该根据产权交易对象的性质特点建立各种不同类别的专业化交易市场，以实现交易市场的横向专业性。如在考虑当地经济特色、原有产权交易机构主要业务的基础上，在不同的区域建立高新技术、知识产权、矿权和黄金交易中心等不同业务类型的产权交易中心。

　　第八，培育和发展市场的中介服务体系

　　产权交易尤其是国有产权交易是一个复杂的过程，需要审计评估、律师、会计、拍卖、财务顾问、投行、产权经纪等各类机构的积极参与。产权市场高度重视中介服务体系的建设，初步形成了完善的中介服务体系。
 
　　　　二、制度创新

　　(一)推进产权交易机构的组织制度创新

　　产权交易机构是产权市场运行的重要载体，它所采取的组织形式和制度安排直接决定着它运行的有效性和经济性，而这种有效性和经济性又影响到整个产权市场运行效率的高低。目前，产权交易机构的组织形式主要有两种：事业单位性质和企业法人性质。事业单位性质的产权市场运营主体还具有浓厚的政府主导色彩，可以算是中国特色。从国际上证券交易所组织形式的演变过程看，主要有会员制与公司制两种形式，少见事业单位的组织形式。目前，从整体上看，事业单位性质的占到了全部产权交易机构的80%左右。加快产权市场发展，向高级形态转化，需要通过创新组织形式，提高市场化程度，实现政企、政事、政资的分开，建立起具有独立法人地位的产权交易所，发展方向应当是以公司制为主。

　　(二)完善产权市场准入制度

　　完善产权市场准入制度建设，应主要包括两方面的内容，一是产权交易机构的准入制度建设。产权交易机构是产权市场的运行载体，其规范发展有助于保障产权市场的健康运行。因此，有必要对产权交易机构的设立条件进行统一规范明确。二是产权市场的交易双方的准入制度建设。主要是对产权交易双方的资质做出明确的规定，以确保诚实守信的交易方进入市场。

　　(三)加快信息披露制度建设和统一交易系统

　　由于产权市场具有交易品种多样化的特点，目前尚未能形成统一的、适用于大多数交易品种的交易规则，在信息披露方面也存在着标准不统一的问题。即便是在相对成熟的国有产权交易业务方面，尽管已有3号令及其配套文件构成的统一的国有产权交易政策体系，但各产权交易机构在具体操作流程、审核标准等方面还存在较大的差异，在交易系统建设方面也参差不齐。信息披露制度和交易系统的不统一，在很大程度上影响了全国产权市场协同效应的发挥。

　　加强产权市场信息披露制度建设，一是要大幅提高应披露的交易和关联交易的披露标准，实施信息实时披露制度，提高信息披露效率和及时性；二是建立强制性信息披露的最低标准，将电子化信息系统作为信息披露平台，形成立体式的信息披露系统；三是建立信息披露失真的惩处机制。

　　2008年2月3日，国务院国资委发布了《关于建立中央企业国有产权转让信息联合发布制度有关事项的通知》，中央企业国有产权转让信息联合发布制度的建立，对于统一国有产权交易的信息披露制度有着十分重要的现实意义，有助于推动产权市场的联合统一。因此，有必要在总结完善的基础上在全国产权市场推广，在其他产权交易业务线上推广。

　　(四)培育和坚守诚信制度

　　现代经济是信用经济，信用是市场经济的灵魂，是市场经济运行的前提与基础。加强产权市场诚信制度建设，还需要做很多的工作。第一，要建立交易所内部信用机制；第二，要借助政府力量推动信用建设方面的制度创新；第三，要引导入场交易主体建立健全现代企业制度，促进企业产权制度完善，为建立和规范企业破产制度提供交易平台；第四，要建立企业信用信息归集制度，将分散在社会有关方面的企业信用信息进行采集、分类、整理、储存，建立企业信用信息数据库，为企业经营、消费者及政府部门有效监管市场提供服务；第五，要实行入场交易企业信用评价制度，客观公正地分辨出诚信企业、守信企业、警示企业和失信企业，保护诚信、守信企业，制裁失信企业，建立起一个诚信发展、失信受到制裁的激励和约束机制；第六，要建立交易企业违信惩罚机制，通过经济、行政、道德乃至法律手段激励守信行为，惩处失信行为，警示有失信倾向的企业，从而达到维护市场交易信用秩序的目的。

　　(五)明确统一的产权交易制度

　　从目前世界主要证券市场的交易制度来看，主要有以下三类：拍卖制度、代理拍卖制度和做市商制度，三种交易制度各有优点。采取何种交易制度取决于人们对透明度、流动性和价格稳定性的要求。产权市场作为资本市场的重要组成部分，不仅要求市场有透明度，而且还要求市场具有流动性和稳定性。因此适宜采取竞价交易方式与做市商制度混合的交易机制，即竞价交易制度仍应发挥价格形成的决定作用，做市商制度应该且只能发挥辅助市场交易的作用。

　　首先要从法律上明确做市商的合法地位，做市商以自己账户上的证券和资金维持流动性和稳定市场是其法定的义务；其次大力培育境内机构投资者成为做市商，允许并鼓励各种基金、投资银行、风险投资公司、大型企业集团以做市商身份，参与场外市场交易。产权市场至今还没有统一的产权交易法规。除了国资委发布的关于国有产权交易相关意见或通知之外，大多是各地产权交易机构自行制定的规则或制度。整个产权市场缺乏统一的运行规则，致使市场效率大打折扣。正是由于这些原因，我国各级政府对产权及产权市场制度的建立持慎重态度。现有的产权交易制度要上升成国家法律法规，以配合全国产权市场的统一，还有一段较长的路要走。

　　(六)构建和培育产权交易机构之间的交流合作制度

　　为促进产权跨地区流动重组，各地的产权交易机构之间纷纷加强交流与合作。在合作内容上，从国有企业改制重组服务入手，由国有产权的流动带动非公产权的流动，同时逐步吸纳技术产权入场交易；在合作途径上，强化信息平台功能，加强信息集散的对称性，提高信息配对成功率，同时探索多元会员结构使规模扩大，以进一步发展双边和多边合作。产权交易机构的交流与合作，在联合发布产权转让信息共享信息披露渠道、联合组织项目推介提高竞价率和撮合成交率、分享创新经验联合推出创新交易品种和服务内容等方面取得了积极的进展。

　　(七)建立健全经纪会员代理交易制

　　实行会员代理制，对于促进产权交易具有重要作用。一是能够促使产权交易机构保持中立地位和公共平台性质，真正充当交易组织者和裁判员的角色；二是能够有效解决交易信息的不对称，缩短交易周期；三是能够体现社会专业化分工，降低交易成本；四是能够扩大市场空间和容量，提高市场占有率。

　　完善产权交易代理交易制，需要从以下几个方面着手：一是在产权交易市场全面推行产权经纪机构代理交易制，即合理界定产权交易机构与产权经纪机构的职责，产权交易机构重点负责搭建产权交易平台、建立健全产权交易制度、聚拢产权转让项目资源与投资人资源，并行使对产权交易全过程的审核鉴证职能。为产权交易买卖双方提供顾问咨询与交易代理则由产权经纪机构具体负责。二是大力培养一批高素质的产权交易经纪机构会员，并建立健全产权经纪机构行为规范。

　　(八)建立产权交易投资基金

　　创建产权交易投资基金，实际上是提升产权市场的投融资功能，这对推动国有经济结构调整和企业改制具有积极的作用。基金作为市场经济国家推动产业结构调整和升级、实现企业改制重组的有效金融手段，有着“集合资金，专家理财，组合投资，市场运作”的特点，可以有效地集合国有、社会、外资等各类资本，从一定程度上满足国企改制、盘活存量资产的资金需求。基金集合资金之后，委托专业的基金管理公司和聘任具有丰富资本运作经历的基金管理人，结合国有经济战略调整的规划，针对不同行业的改制企业进行阶段性、较大金额的投入和退出，整合产业结构。在为被投资企业提供增量资金的同时，还会发挥其“专家理财”和“资源整合”的功能，为被投资企业提供发展战略、激励约束、人力资源管理、市场渠道嫁接、战略合作伙伴引进乃至上市资本运作等一系列增值服务，实现结构调整的发展目标。

　　　　三、完善功能

　　市场体系的本质功能是实现资源优化配置。中国产权市场经过多年的探索实践，已初步具备了鉴证功能，信息功能，价格发现功能和中介服务功能。

　　(一)增强产权市场的服务功能

　　产权市场不但要创新交易产品，还要创新服务内容。作为一个非标准化的权益资本市场，交易产品只是一个方面，为科技企业融资服务、为企业改制设立股份公司以及为股份公司提供登记托管和转让服务，促进股份制经济的健康发展，不仅是产权市场应该承担起来的历史使命，而且应蕴藏着产权市场创新发展的无限商机。当前，尤其要增强产权市场服务各类产权流动的功能，以服务功能为核心，发挥产权市场体系整体的系统功能。

　　(二)改进产权市场的价格形成机制

　　改进和提高价格形成机制是完善产权市场资源配置功能的重要内容。目前，进入产权市场交易的，大部分是非上市企业国有产权，采用以评估为定价原则的做法，一定程度上促进了产权的流动重组，但是这种做法也还存在许多不完善的地方。

　　建立合理的定价机制将是产权市场体系建设需要面对的一个重要课题。借鉴西方发达市场经济国家的做法，结合我国的实际情况，在选择资产评估方法时应遵循如下原则：一是尽可能接近交易原则；二是根据可取得的资料选择模型原则；三是多种方法相互对照原则。为使估价做到较为客观、准确，在可能的条件下尽量采用多种方法进行评估，这样能得出反映资产实际价值的评估结果。同时在实际操作中，注意评估方法的创新。

　　改进和提高价格形成机制的重点是创新产权市场的交易方式。针对目前交易标的主要为大宗产权的一次性转让，交易方式主要根据产权转让信息披露期间产权的意向受让方多寡，分别采取了协议转让、拍卖转让和招投标三种交易方式。

　　近几年来，部分产权交易机构探索实行“网络竞价交易方式”，即在产权转让信息披露期间产生多家意向受让方，且锁定价格为选择最终受让人的唯一因素的情况下，采取竞买人通过产权交易机构网络竞价系统竞价获取最终受让资格。这种方式充分利用了现代电子技术和网络资源，实现了竞买人通过互联网异地、背靠背参加产权交易标的竞卖活动，弥补了拍卖方式在时间限制、空间限制方面的不足，以及现场拍卖可能导致的恶意串通与相互威胁行为，并在很大程度上降低了交易成本，经过实践，已显现出强大的优势。

　　但不管是协议转让、拍卖转让、招标转让还是网络竞价转让，都只适用于大宗产权的一次性交易行为。由于产权市场交易品种具有多样性特点，不同标的具有不同的特点，需要采取相应的交易方式，加快交易方式的创新迫在眉睫。

　　推动产权交易方式创新，一方面应在大宗产权一次性交易活动中可以考虑积极推广网络竞价交易方式，另一方面要针对不同产权转让标的的不同特点，进行交易方式创新。比如在相对标准化的有限责任公司股权交易方面，有必要引入做市商制度，探索新的、更高效、更安全、更便捷的交易方式。

　　(三)建立健全产权交易法律体系

　　健全的法律法规是市场健康运行的保障，产权市场的健康发展需要有全国统一的有关产权交易方面的法律法规。3号令颁布实施以来，在国务院国资委、地方政府部门、地方国资委和产权交易机构的共同努力下，逐步形成了包括国家政策性规定、地方贯彻落实意见和产权交易机构交易规则在内的国有产权交易制度。但缺乏法律体系支撑，制约了中国产权市场的持续、稳定和健康。目前并没有一部由全国人大颁布的产权交易法，从国家层面支持产权交易的合法性，产权市场开展业务创新的努力受到法律的制约。虽然国资委和财政部颁布的3号令及其配套文件，对促进国有产权有序流转起到了重要的推动作用，但是它们属于部门规章，不具有普适性，法律效力不高，直接影响了规范国有产权转让的适用范围。而且，目前的3号令及其配套文件只能规范企业国有产权交易行为，其他产权进入产权市场公开交易的行为依然缺乏法律支撑。针对现有的产权交易法律规范体系不够完善，缺乏权威性等问题。出台一部全国统一的产权交易法已成为规范发展产权市场的首要任务，通过产权交易法，明确产权的法定含义，做到政令统一、标准统一。

　　制定产权交易法要注意从以下几个方面规范产权市场发展：宏观调控、市场管理与市场体系建设、规则与程序、市场主体与主体行为、中介机构、资产评估、外资并购管理、信息披露管理、经纪人管理、市场其它行为规范等。

　　(四)强化产权交易品种和服务内容的创新

　　市场体系的正常运营和健康发展不仅需要有健全的制度体系作保证，而且还需要有丰富的交易标的提供支持。产权市场体系作为实现产权转让和产权流动的场所，其功能真正发挥的一个重要条件就是需要有多样化的交易品种存在。产权市场除了具有一般要素市场的特征外，还有自身的一些特点，按照十六届三中全会决议的界定，产权包括了股权、物权、债券和知识产权等。在实际工作中，产权市场的交易标的不仅有国有产权，还有实物资产、不良金融资产、知识产权等各类产权要素资源，部分产权交易机构还在探索开展黄金、矿业权、信托受益权和排污权等交易业务。从服务内容上，还包括了企业改制重组、主辅分离、科技企业融资、股权登记托管和拟上市企业资源培育等。此外，非上市股权登记管理与流动的市场需求推动了产权市场的创新发展，一种新的市场形态，即非上市公司的股权登记托管机构也在产权市场逐步发展。

　　目前的产权市场主要服务于企业国有产权的流动重组，国有产权交易量占到了产权市场交易规模的一半以上。在此基础上，产权市场在创新交易品种与服务方面进行了积极的探索。如，重庆的涉诉经营性国有资产市场化处置，北京和大连的金融资产交易，广州的企业托管，北京的行政事业单位国有资产处置和知识产权交易，以及各地在非上市股权登记托管方面的探索。此外，产权市场还进行了其它创新业务的探索实践，开展诸如信托产品、环境权益、林权、水权、矿权等交易业务，但都尚未形成市场规模。

　　随着产权市场体系的客观环境在不断地发展变化，企业产权制度的变革和金融工具的不断完善，产权交易品种将会越来越多地转化为证券化形态的产权，因此进行产权交易品种的创新已势在必行，这也是产权市场的生命力所在。但是要注意的是，进行产权交易品种创新，不可能一蹴而就。首先，可开展传统交易品种和服务品种创新，以国资为基础拓展其他交易品种和服务内容，比如开展排污权交易、债权交易、矿业权交易、有限责任公司股权交易等；其次，待时机成熟时，开展资产抵押证券、衍生品交易等新型金融交易产品，如信托产品、期权、股份回购、知识产权担保、资产证券化等。中国产权市场定位于服务各类产权有序流转，已成为一个基础性的资本市场平台，是股票市场的重要补充，对促进中国多层次资本市场的建立和完善具有不可替代的重要作用。

　　(五)加快培育市场主体

　　随着产权市场的发展和业务种类的增多，产权交易主体将日趋多样化，企业的改制重组打造出真正的市场主体，尤其是知识产权交易、黄金交易等创新型业务的导入，无疑将为产权交易主体的多样化注入新的活力。此外，伴随着我国投融资体制的发展和完善，更多的投资机构也会把目光转向产权市场。

　　产权市场比一般商品市场具有更复杂、更深刻的经济关系。产权交易是改革过程中一项新的改革措施，不仅关系到国家财产和企业、职工的利益，而且和国家宏观调控、产业结构、就业结构等密切相关。产权交易涉及面广，需要国家有关部门如财政、金融、国有资产监督管理部门、工商、税务、法律、劳动部门及投资单位在产权交易问题上进行密切合作。因此产权市场具有较强的制度性，产权市场的产生和发展在一定程度上取决于明确的产权主体。

　　产权主体的政策导向引导着产权市场的发展和规范。各级政府陆续出台了规范国有产权进场交易的政策性文件，并赋予了产权交易机构合法性与权威性，为产权交易机构在市场资源配置中发挥作用提供了政策依据。其他一些地方虽然没有出台政策性文件要求国有产权必须进场交易，但地方国有资产监督管理部门和国有企业出于引进中介服务、提高交易效率的角度考虑，在国有产权转让过程中自觉进入产权市场公开征集投资人，引入市场机制进行国有产权转让。从交易方式和服务范围上，产权市场也在实践过程中进行了积极的探索，交易品种从以前的以企业整体产权转让为主，逐步根据市场需要转变为整体转让与部分转让相结合；交易方式由原来单一的协议转让，发展到引入招投标、拍卖等竞价方式；服务内容上也从内资企业为主，发展到内、外资并举，从为经营不佳的国有企业解困为主扩展到为绩优企业的扩张发展与不良资产的重组置换提供综合服务；服务对象也从公有制为主，转变为面向各类所有制企业。地方国有产权进场交易，为在全国范围内规范国有产权进场交易积累了丰富的经验。